시민참여와 민주주의

한국형 공론화 모델의 평가를 중심으로

이영재(한양대 학술연구교수)

I. 서론

현대 사회가 복잡하고 다원화됨에 따라 기존 대의 정치 모델로 감당하지 못하는 의제 영역이 증가하고 있다. 정치영역이 계층, 이념, 지역과 같은 전통적 갈등은 물론 젠더, 세대, 환경 등 새로운 갈등 양상에 제대로 대처하지 못하자 ‘대의의 실패’(failure of representation), ‘민주의 결핍’(democratic deficit)과 같은 비판이 제기되고 있다. 반면 1970년대부터 북유럽 국가들은 ‘참여의 확대’, ‘민주적 정당성의 확대’라는 문제의식을 바탕으로 보다 양질의 민주주의를 구현하기 위해 일찍이 시민참여 민주주의에 주목했다. 시민참여 민주주의를 위한 대표적 기구로 덴마크의 기술위원회(DBT: Danish Board of Technology)를 들 수 있다. 유럽 일부 국가들은 덴마크와 마찬가지로 전문가들의 영역이라고 할 수 있는 과학기술 영역에까지 시민들의 참여를 확대했다. 이론적 차원에서 현대 민주주의 연구자들은 이러한 흐름을 ‘소통합리성’ 또는 ‘공적이성’에 바탕을 둔 토의(deliberative) 민주주의의 차원에서 파악하였다. 현대 민주주의론자들은 시민들의 소통적 참여를 통해 ‘경쟁’, ‘이익’, ‘투표’에 기반한 대의제 원리의 부작용을 수정, 보완할 수 있다고 보았다.

Bohman, J. and Regh, W. ed.. Delibe rative Democracy: Essays on Reason and Politics(Cambridge: MIT Press, 1997), xii.

한국 사회에서도 시민참여 민주주의에 대한 사회적 관심과 활용 빈도가 갈수록 증가하고 있다. 2005년부터 ‘8·31 부동산대책’, 2006년 ‘한미 FTA 체결’, 2007년 ‘원포인트 개헌 추진’, ‘부산 북항 재개발 마스터플랜’ 등을 주제로 한 시민참여 공론조사 모델이 대의정치의 보완재로 활용되었다. 그 이후에도 이러한 흐름은 지속적으로 이어져 왔으나 문재인 정부 출범 이후 한층 더 정부 차원의 관심이 높아졌다. 2017년 ‘신고리 5·6호기 공사 중단’과 관련한 공론조사가 실시되었고, 2018년 ‘2022학년도 대입제도 개편안’에 대한 공론조사가 실시되었다. 공론조사의 추진 주체도 중앙정부 차원뿐만 아니라 2018년 광주광역시 도시철도 2호선 공론화를 비롯하여 2019년 창원시 스타필드 입점 찬반 공론화 등 지자체 차원까지도 점차 공론조사를 활용하는 사례가 늘고 있다.

이하에서는 2017년 신고리 5·6호기 공론화위원회 이후 한국형 시민참여 모델로 자리 잡은 시민참여형 조사모델의 특성을 살펴보고, 그 의의와 한계, 개선 방향 등을 살펴보고자 한다. 한국형 시민참여형 조사모델이 중요한 이유는 이 방식이 2018년 대입제도 공론조사, 창원시 스타필드 공론조사 등에도 그대로 활용되는 등 대표적인 공론조사 방식으로 간주되고 있기 때문이다.

Ⅱ. 시민참여의 필요성

1. 시민참여 민주주의의 제도화

기술이 개발되고 사회에 접목되는 순간부터 기술은 사회의 필요와 요구를 반영하여 점진적으로 개선된다. 자전거가 개발되는 동안에는 외양은 크게 중요하지 않고, 어떻게 하면 바퀴와 체인의 동력 전달을 효과적으로 전달할 것인지 여부가 관건일 것이다. 그러나 자전거가 발명되고, 사람들이 이용하기 시작하면서부터 자전거라는 기술발명품에는 사회적 필요와 요구가 반영되기 시작한다. 효과적으로 동력을 전달하기 위해 크게 만들었던 앞바퀴가 점차 여성도 탈 수 있는 방향으로 개선되어 앞, 뒤바퀴가 유사한 크기로 작아졌다. 이렇듯 기술이 사회적 필요를 반영하는 과정은 당초 기술개발자들이 고려하는 범위를 넘어서서 진행되는 경우가 많다. 개발에 정향된 기술개발자들과 달리 이 기술을 사용해야 할 시민들은 편리성과 안정성을 중요시한다.

과학기술의 영역에서도 마찬가지다. 이산화탄소를 포집하는 기술을 개발할 수 있는지 여부가 과학기술영역의 관건이라면, 시민사회영역에서는 포집한 이산화탄소가 안전하게 보관될 수 있는지, 매립장소의 결정은 어떻게 할 것인지 여부를 살핀다. 과학기술을 개발하는 것과 달리 이 실험 결과가 사회적으로 활용되는 경우에는 과학자나 기술자의 관점이 아니라 사회를 구성하는 시민들의 관점이 보다 중요하다. 과학자나 기술개발자들은 개발에 정향되어 있지 과학기술이 사회적으로 적용되는 과정에서 발생할 수 있는 다양한 부작용에 대해 사전에 인지하고, 예방하기 어렵다. 시민들은 ‘위험이 확인될 때까지는 안전하다’는 개발과 행정 집행 중심의 정향과 달리 ‘안전이 확인될 때까지는 위험하다’는 관점에서 기술의 사회적 수용 문제를 검토하는 경향이 강하다.

과학기술의 영역에서도 시민참여가 필요한 이유는 과학기술의 파생 효과가 사회적, 윤리적 문제와 직접적으로 결부되고 있으며, 그 영향을 받는 것은 고스란히 시민들의 몫이기 때문이다. 생활세계 차원에서 사회적으로 활용되는 기술에 직면해야 하는 것은 시민들이다. 따라서 영역을 한정하지 않고 시민의 관점과 입장이 점차 중요해지고 있으며, 시민참여의 사회적 가치가 주목받고 있다. 시민들이 줄기세포, 생명이식, 장기이식과 같은 의학적·과학적 차원이나 GMO 식품을 직접 만드는 유전공학 차원에 기술적으로 개입할 수는 없지만 법원의 재판을 비롯하여 이 새로운 발견 또는 개발이 국가적, 사회적으로 미치는 파급효과나 위험요소들에 대해서는 충분히 간여할 수 있다. 1970년대 이래 사회적으로 영향을 미치는 제반 영역의 기술도입 및 정책 결정에 있어 시민참여를 제도적으로 보장하기 위한 도전은 성공적으로 발전해 왔다. 그동안 시민참여의 형식은 합의회의(Consensus Conference), 시민배심원제(Citizen Jury), 시민자문위원회(Planning Cell), 시나리오 워크숍(Scenario Workshop), 규제협상(Regulatory Negotiation), 포커스 그룹(Focus Group) 등 다양한 형태로 정착되었다.

민주주의를 성공적으로 정착시킨 상당수 국가들은 공신력 있는 국가 갈등조정기구를 운영하고 있다. 미국, 캐나다, 영국, 일본, 독일, 프랑스, 이탈리아 등은 대체적 분쟁해결제도(ADR: Alternative Dispute Resolution), 참여적 의사결정(Participatory decision-making)에 기초하는 다양한 형태의 갈등 예방 및 해결 기제들을 구축하고 있다. 캐나다의 퀘벡 공공의견청취국(BAPE), 미국의 21세기 타운홀미팅, 챌린지 거브 프로젝트(Challenge gov. project), 국가이슈포럼, 영국의 시민협의제도, 레드테이프 챌린지 규제개혁 프로그램, 네덜란드의 국민참여절차, 남아공의 몽플레 시나리오, 스웨

덴의 알메달렌 정치주간을 비롯하여 프랑스의 국가공공토론위원회(CNDP: Commission National du Débat Public)도 시민참여 및 공론화에 기반한 대표적인 제도화 사례이다.

신고리 5·6호기 공론화위원회, 『숙의와 경청, 그 여정의 기록: 신고리 5·6호기 공론화 백서』(2018), p. 42.

이 사례들은 공적 영역과 개인들 사이에 직접 소통이 가능한 공론장을 제도화하여 정책이나 사업 추진 초기단계에서부터 광범위한 의견을 수렴하고 시민들에게 숙의 기회를 제공함으로써, 상호이해와 공감에 기초한 사회적 합의에 기여하고 있다. 그리고 이를 통해 정책 및 사업의 정당성과 수용성을 제고함으로써, 사회갈등 예방 및 사회적 신뢰 증진에도 기여하고 있다.

신고리 5·6호기 공론화위원회(2018), pp. 42-43.

이론적 모색 수준을 넘어 시민참여 원리가 기존 대의제의 한계를 보완할 수 있는 보완재로 각광을 받기 시작한 것은 1990년대부터다. 드라이젝(Dryzek)은 이 시기를 토의 모델의 접목을 통해 시민참여가 활성화되는 ‘토의적 전환기’(deliberative turn)라고 명명한다. 1990년대 후반부터 현실 정치의 쟁점들에 시민참여 원리를 적용한 민주적 실험들이 활발하게 전개되었다. 펑(Fung), 피시킨(Fishikin), 구딘(Goodin), 드라이젝, 쳄벌스(Chambers), 데이비스(Davies) 등 다수의 학자들이 시민참여에 기반한 토의 모델의 긍정적 가능성을 입증했다. 이 글에서 주목하고 있는 시민참여 공론조사(deliberative poll)가 정식화된 것도 이 1990년대 후반이다. 피시킨이 숙의 과정(deliberative process)을 거쳐 변화된 의견을 조사하는 공론조사 모델을 정식화했다.

Dryzek, John, S. Deliberative Democracy and Beyond (Oxford: Oxford Univ. Press, 2000).

Fishkin, J. S.. Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform (New Haven: Yale University Press, 1991).

공론조사란 과학적인 표본추출을 통해 모집단을 대표할 수 있는 시민들을 표본으로 선정한 후 해당 정책이슈에 대한 정보를 제공하고 다양한 의견을 갖고 있는 사람들과 충분한 토론을 한 후 변화된 의견을 측정하여 정책결정에 반영하는 조사기법을 말한다.

Fishkin, J. S. Luskin, R. C., and Jowell, R. “Deliberative Polling and Public Consultation.” Parliamentary Affairs, 53(4) (2000), p. 659.

2. 한국형 시민참여 민주주의의 현황

1990년대 이후 시민참여를 중심으로 한 한국 민주주의의 질적 전환이 있었다. 민주화와 더불어 지방화, 분권화가 진행되었고, 국가 정책사업을 추진하는 과정에서 공공갈등이 급증했다. 2005년을 전후로 하여 정부는 공공갈등에 대한 대응을 점차 시민참여에 기반한 공론화 모델 차원으로 전환하기 시작했다. 2007년에는 대통령령으로 “중앙행정기관의 갈등 예방과 해결에 관한 역할·책무 및 절차 등을 규정하고 중앙행정기관의 갈등 예방과 해결 능력을 향상시킴으로써 사회통합에 이바지”할 목적으로 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」(대통령령 제19886호)을 제정하기도 했다.

이 시기(2005년-2007년)가 한국 사회에 시민참여 모델이 본격적으로 도입된 시민참여 공론화 1기라고 할 수 있다. 물론 이 시기 공론조사 모델들이 공론화의 핵심 요소인 ‘숙의성’, ‘수용성’, ‘대표성’을 충분히 반영했다고 보기는 어렵지만 정부가 사회적 갈등을 해결하기 위해 시민참여를 전제로 한 공론 모델에 본격적으로 주목하기 시작했다는 점에서 중요하다. 제1기 주요 공론화 사례를 정리하면 <표 1>과 같다.

Ⅲ. 한국형 시민참여 조사모델

1. 한국형 시민참여 조사모델의 도입 배경

2017년 ‘신고리 5·6호기 공사 중단’과 관련한 시민참여 공론조사는 국가의 중대사인 에너지 정책과 관련한 이슈를 다룬다는 점에서 사회적 관심이 컸다. 제2기 공론화의 시작이라고 할 수 있는 신고리 5·6호기 공론조사 이후 중앙정부 차원에서 2018년 ‘2022학년도 대입제도 개편안’에 대한 공론화위원회가 진행되었고, ‘광주도시철도 2호선’ 공론화위원회를 비롯하여 창원시의 스타필드 입점 공론화위원회가 설치되는 등 지자체 차원에서도 다양한 의제를 대상으로 공론화위원회 활동이 활발하게 이어졌다. 제2기 공론화의 특징은 제1기에 비해 공론조사 모델에 대한 사회 각계의 이해도가 높아졌고, 정부의 역량도 한국형 ‘시민참여형 조사모델’을 제안할 정도로 발전했다는 데 있다.

신문이나 방송 등 공론장에서는 크게 주목하지 않았지만 조사 방법과 관련하여 제1기 공론화 단계에서는 ‘공론조사’라는 명칭을 사용한 반면, 2017년 ‘신고리 5·6호기’ 공론화를 비롯하여 제2기 공론화 모델들은 한국형 공론조사 방식이라고 할 수 있는 ‘시민참여형 조사모델’이라는 명칭을 사용했다는 것은 중요한 차이다. 이 문제는 단순한 명칭의 차이뿐 아니라 공론조사모델의 강조점을 달리하는 것이기 때문에 중요하다. 제2기 공론화 단계에서 한국형 공론조사를 표방한 이유는 한편으로 기술적 필요에서 비롯된 측면이 있다. 제2기 ‘신고리 5·6호기’ 공론화를 비롯해 주요 공론조사를 진행한 한국리서치컨소시엄의 공론화조사센터장은 한국형 공론조사를 표방한 이유에 대해 ‘공론조사라는 명칭을 사용할 경우 창안자인 피시킨 교수와 연구소에 저작권료를 지불함과 아울러 해당 관계자들의 참여를 전제로 해야 하는’ 현실적 문제 때문이었다고 밝혔다.

김춘석. “신고리 5·6호기 공론화를 위한 시민참여형 조사의 성과와 과제,” 『The KAPS』, 제52권(2018); 서복경, “한국정치는 숙의형 조사를 어떻게 변형시켰나,” 『시민과 세계』제33권(2018), pp. 214-234.

이 기술적 이유도 중요한 배경이지만 이와 더불어 한국형 공론조사 모델을 활용하게 된 보다 더 중요한 이유는 공론화 의제의 특성에서 비롯되었다. 신고리 5·6호기 공론화위원회는 ‘시민참여형 조사’를 도입한 이유에 대해 공론화 주제의 특성에 따른 것이라고 분명하게 밝히고 있다. 신고리 5·6호기 공론화위원회에서 밝힌 시민참여형 조사방식을 사용한 이유를 정리하면 다음과 같다.

시민참여형 조사방식을 사용한 이유는 첫째, ‘신고리 5·6호기’ 공론화 의제의 특수성을 반영한 것이다. 신고리 5·6호기 공론화는 “‘건설 중단’과 ‘건설 재개’ 중 하나를 선택해야 하는 양자택일을 해야”했다. 공론화위원회는 “다양한 선택지를 놓고 선호도를 파악하는 기존의 공론화와 비교할 때, 양자 간에 결정을 해야 하는 이번 공론화는 제로섬(zero-sum) 게임의 성격을 가지고 있어, 필연적으로 더 첨예한 대립 구도를 낳게”되기 때문에 시민참여형 조사방식을 취했다고 밝혔다. 둘째, “공정률이 약 30% 달하는 공사를 일시 중단시킨 상태에서 진행”한 공론화라는 점에서 신고리 5·6호기 공론화위원회는 출발부터 “공사 중단시 2조 6천억 손실, 사회적 합의 통해 최종결정”이라는 긴장감 속에서 시작했다. 따라서 “상당한 기회비용이 수반되는 이슈라는 점”에서 공론화를 진행하는 내내 극도의 긴장감이 조성되었고 이러한 이슈를 다루기 위한 조사방식으로 시민참여형 조사방식을 선택했다고 한다. 셋째, 신고리 5·6호기 공론화위원회 의제가 대통령 공약과 관련된 고도의 정치적 이슈였다. 대통령 공약이었기 때문에 대통령이 갈등의 중심에 설 수밖에 없는 의제였으며, 정치적 선호가 반영될 수밖에 없는 정치적 이슈가 되었다. 이러한 상황을 타개하기 위한 방편에서 시민참여형 조사모델을 선택했다고 한다.

“신고리 5·6호기 공사, 시민배심원단에 맡긴다,”『파이낸셜뉴스』 2017. 6. 28.

신고리 5·6호기 공론화백서(2018), pp. 92-93.

일반적으로 공론화 기법의 핵심은 ‘대표성’과 ‘숙의성’에 있다고 할 수 있다. 신고리 공론화위원회는 이 ‘대표성’과 ‘숙의성’은 한쪽이 확보되면 그것에 의해서 직접적으로 다른 쪽에 손실이 초래되는 관계, 즉 트레이드오프(trade off)의 배타적인 관계로 보고, 두 가지 요소를 모두 확보할 수 있는 현실적인 방법을 찾기 어렵다고 판단했다. 따라서 신고리 공론화위원회는 기존의 공론화 기법으로는 의제의 특성을 반영한 효율적인 공론화 진행이 어렵기 때문에 시민참여형 조사방식을 선택했다.

신고리 5·6호기공론화백서(2018), p. 95. 참조.

2. 한국형 시민참여 조사모델의 특징

신고리 공론화위원회가 제안한 시민참여형 조사방식의 특징은 공론화 참여 시민만을 대상으로 특정 절차에 국한하지 않고, 신고리 5·6호기와 관련한 공론화 전 과정을 포괄하고자 했다는 데 있다. 신고리 공론화위원회가 설계한 시민참여형 조사방식은 먼저 1차 조사를 통해 대표성 있는 시민참여단을 선정하고, 2차 조사를 진행해 시민참여단의 의견 및 지식수준 등을 파악한다. 다음 단계로 오리엔테이션을 거쳐 숙의 과정에 돌입하게 되고, 자료집과 이러을 통해 충분한 개인 학습의 시간을 가지며, 그 이후 3차 조사를 진행해 의견 변화 여부 및 지식수준 향상 등을 체크한다. 마지막으로 종합토론회에서 분임토의와 질의응답 등의 경청과 숙의의 시간을 거쳐, 최종(4차) 조사를 진행하게 된다. 그 이후 위원회는 이 결과를 토대로 권고안을 작성하고, 정부는 이 권고안을 수용하는 절차를 거치게 된다.

신고리 5·6호기 공론화백서(2018), pp. 96-97.

<그림 1>에서 특징적인 점은 1차 조사부터 정책권고까지 전 과정에 걸쳐 ‘대국민 소통’이 강조되고 있다는 점이다. 이 ‘대국민 소통’ 범주가 기존의 공론조사 기법과 다른 한국형 시민참여 조사방식의 특징이다. 신고리 공론화위원회는 ‘시민참여형 조사모델’의 결정적인 특징으로 ‘대표성’, ‘숙의성’과 더불어 ‘대국민 소통’을 3대 기조 중 하나로 강조했다.

Ⅳ. 한국형 시민조사 모델의 발전을 위하여

1. 시민참여형 모델은 성공적이었나?

시민참여형 조사는 다른 공론조사 방식과 달리 ‘대국민 소통’을 핵심 3대 원칙으로 강조하고 있기 때문에 대표성, 숙의성, 대국민 소통이라는 3대 기조가 어느 한 군데로 치우치지 않고 조화를 이루는 것이 중요하다. 따라서 기존 대표성, 숙의성 중심의 평가보다 대국민 소통을 검토하는 것이 중요하다. 검증위원회의 검증 결과를 비롯하여 공론화위원회 전반의 과정을 살펴본 결과 당초 신고리 공론화위원회가 시민참여형 조사의 특징으로 ‘대국민 소통’을 강조했지만 실상 대국민 소통을 어떻게 전개할 것인지에 대한 구체적인 방향은 설정하지 못한 것으로 보인다. 또한 대국민 소통에 대한 충분한 성과를 거두지 못한 것으로 보인다. 검증보고서에 따르면, 소통분과의 방향이 추상적이었으며, ‘대국민 소통’이 기존의 일방적 홍보와 다른 점을 찾기 어려웠다.

“사실 공론화위원회에서 법·제도적인 부분을 검토했던 법률분과나 조사과정을 책임졌던 조사분과, 그리고 시민참여단이 최종토론회에 이르는 내용생산과 프로그램을 책임졌던 숙의분과에 비해 ‘소통’분과에 지워진 과제는 애초에 상대적으로 추상적인 것이었고, 결과적으로 공론화위원회가 이를 이해한 방식은 <대국민홍보>의 연장선상이었다.” 신고리 5·6호기 공론화 검증위원회, 『신고리 5·6호기 공론화 검증위원회 검증보고서』(2017), p. 135.

당초 시민참여조사의 구상대로라면 공론화위원회의 주요 활동과 의제의 쟁점이 쌍방향 소통을 통해 긴밀하게 전개되어야 한다. 그러나 소통의 내용과 범위가 기존 대국민 홍보 수준과 다르지 않은 것은 전체적으로 공론화위원회의 소통 분야가 이미 시작부터 상당한 결함을 가지고 있었다는 것을 의미한다. 보다 구체적으로 그 원인을 짚어 보면, 첫째, 공론화위원회에서 공식적으로 정의된 주체들인 시민참여단이나 건설 중단·건설 재개 양측과의 소통을 누가 어떻게 담당할 것인지에 대한 책임소재가 불분명했다. 아울러 그러한 협의와 소통의 기록조차 충분히 남기지 않았다. 둘째, 공론화위원회가 매우 중요시하고 고심한 언론과 국민들을 대상으로 한 소통의 경우에도 일방향적인 정보 제공, 말 그대로 홍보에 그치고 말았다.

신고리 5·6호기 검증보고서(2017), p. 137.

신고리 공론화위원회가 시민참여형 조사의 도입 필요성을 제안한 내용을 상기해보면, 신고리 5·6호기 공론화 의제의 특성상 대표성, 숙의성과 더불어 소통성이 중요하다는 것이 핵심이었다. 그러나 정작 시민참여형 조사 및 평가 과정에서 소통성에 대한 평가는 당초의 한국형 시민참여형 조사를 도입한 취지에 무색할 정도로 거의 이루어지지 못했다. 이런 탓에 신고리 공론화위원회 이후 다른 의제로 다양한 공론화위원회가 설치되면서 시민 조사의 방법론으로 시민참여형 조사방식을 원용하였지만 정작 이 과정에서 대국민 소통성에 대한 강조는 이루어지지 못했다. 이는 향후 한국형 모델로 제시한 시민참여형 조사방식의 활용에 있어 제기되는 과제라고 할 수 있다.

2. 정책적 제언

지금까지의 논의를 바탕으로 크게 두 가지 차원에서 제언을 하자면 첫째, 한국형 시민조사 모델의 특성을 제대로 살릴 필요가 있다는 점이다. 공론화 1기(2005~2016년)의 성과는 사회갈등 의제에 대한 시민참여 방안을 모색하고, 공론조사 모델의 활용 경험을 축적하고, 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」을 제정한 것이라고 할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 공론화 2기는 2017년 신고리 공론조사에서 한국형 시민참여조사 모델을 적용한 것이 특징이다. 신고리 공론화위원회 이후 대다수의 공론화위원회가 공론조사 기법으로 시민참여형 조사를 활용하고 있다. 그러나 정작 시민참여형 조사의 핵심 원리라고 강조한 대국민 소통성 부분에서는 아직까지 별다른 성과를 보여주지 못하고 있다. 지금까지 공론조사 설계 시 숙의 공간 내부의 설계에 주력했다면 이 경험을 바탕으로 향후 공론조사의 설계 시에는 숙의 공간 외부와의 관계 설정-대국민 소통성-에 대한 고려가 보다 적극적으로 진행될 필요가 있다. 시민참여 공론화위원회 방식이 보다 사회적 대표성을 확보하기 위해서는 층화무작위추출(계층·지역·세대 등 층위를 분류해서 비율에 맞춰 무작위로 추출하는 방식)에 기초한 통계적(묘사적) 대표성도 중요하지만 사회적 쟁점의 공론화 과정을 어떻게 반영할 것인지 여부 또한 중요하기 때문이다.

둘째, 의제의 특성에 따라 안정적으로 시민참여 모델을 구현할 수 있는 전담 기구가 필요하다. 지금까지 공론화 1기와 2기를 막론하고 공론화위원회 설치는 필요한 중앙부처나 지자체가 임시방편으로 담당했다. 지자체의 경우 부산광역시 서구 공론화위원회 설치 및 운용 조례(2019. 10. 15)를 비롯하여 인천광역시, 대구광역시, 창원시, 목포시, 익산시, 나주시, 정선군, 서울특별시 광진구를 비롯하여 다수의 지자체가 공론화위원회 설치 관련 조례를 제정하고 있으며, 민관협치 활성화 조례에 공론화 절차를 통한 합의 내용을 별도로 규정하고 있는 지자체도 상당수이다. 그러나 공론화 의제의 성격과 여건이 다르기 때문에 공론화위원회 설치 때마다 의도치 않은 부작용과 불협화음이 발생하고 있다. 대부분 이전 공론화위원회의 조사 방법 등을 원용하는 경우가 많은데 정작 그 조사 방법의 핵심 원칙은 놓치고 조사방법의 명칭만 활용하거나 비정기적으로 운용되기 때문에 중요한 실수들이 발생해 시민참여 민주주의의 긍정적 가치가 희석되는 경우가 많다. 따라서 공론화 의제로 적정한지, 어떤 조사기법을 활용하는 것이 의제 설계에 부합하는지, 시민참여단의 결정 또는 합의를 어떠한 방식으로 수용할 것인지 등 공론화위원회 설치와 관련하여 제기되는 각종 사안들을 객관적 위치에서 설계, 운용, 지원할 수 있는 전문기구의 설치가 필요하다. 시민참여를 전담하는 기구가 설치된다면 다양한 사회적 의제에 대한 시민참여 모델을 적용하고, 보다 효과적으로 그 경험을 축적할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 이 기구는 각 공론화위원회의 검증 및 평가 작업도 주관할 필요가 있다. 공론화위원회의 설치 및 운용도 중요하지만 면밀한 검증작업도 중요하다. 활동 종료 후 검증보고서를 제출한 공론화위원회의 검증 기준도 다르고, 검증 수준의 편차도 크기 때문이다. □

한양대학교 산학협력단, 『공론화위원회 발전방안 연구: 시민참여형 숙의과정의 발전적 운영 및 제도화를 중심으로』(2019). 참조.

■저자 소개■

이영재(sun4914@hanyang.ac.kr)

정치학박사(동국대학교 대학원)

한양대학교 학술연구교수

한국정치학회 연구이사

한국정치사상학회 연구이사

동양정치사상사연구 편집위원

서울마을공동체위원회 위원

부마민주항쟁진상규명위원회 실무위원

서울시민대학 시민학 자문위원

※본지 게재 원고는 한국자유총연맹

자유평화연구원의 의견과 다를 수 있습니다.