재정건전성과 경기활성화

재정 지속가능성과 세대 간 형평성 위해 엄격한 재정준칙 확립해야

옥동석 인천대 무역학부 교수

Ⅰ. 정부 재정은 왜 필요한가?

정부란 무엇인가? 냉철하게 표현하면, 정부는 개인들의 사적 욕구(Private wants)를 충족하는 공적 수단(Public means)이다. 개인들은 대부분의 사적 욕구를 민간시장에서 소득을 얻고 물건을 사며 충족하지만 모든 욕구를 시장에서 충족할 수는 없다. 따라서 개인들은 시장에서 충족할 수 없는 사적 욕구를 위하여 정부를 형성하는 것이다. 사적 욕구를 위하여 때로는 시장을 또 다른 어떤 때는 정부를 활용한다.

개인들이 충족하고자 하는 사적욕구는 낮은 단계의 생리적 욕구에만 한정되지 않는다. 매슬로(A.H. Maslow)의 욕구 5단계 이론이 분류하는 안전, 소속, 인정, 자아실현의 욕구도 모두 사적 욕구에 포함된다. 사적 욕구를 이처럼 폭넓게 규정할 때, ‘정부는 공익(公益)을 추구하고 시장은 사익(私益)을 추구한다’는 낯익은 인식이 성립하기 어렵다. 왜냐하면 사람들이 낮은 단계의 욕구만을 시장에 맡기고 높은 단계의 욕구를 정부에서 충족하는 것이 아니기 때문이다.

보통의 사람들에게 목욕탕은 수영장보다 훨씬 더 긴요하다. 그런데 목욕탕은 시장에서 공급되지만, 수영장은 정부에 의해 종종 공급된다. 사람들에게 사랑과 자비를 가르치는 성경책과 불경(佛經)책은 민간 기업이 생산하지만, 정책홍보물은 정부가 만들고 있다. 모든 사람을 질병에서 구하는 백신은 민간 기업이 만들지만 많은 사람을 고통에 빠뜨리는 도박은 정부가 운영하고 있다. 더 많은 사례들을 비교할수록, 우리는 정부가 고상한 일을 하고 시장이 천박한 일을 한다는 주장을 받아들이기 어렵다.

시장은 이기심에 기초하고 정부는 이타심을 구현한다는 주장도 성립하기 어렵다. 시장은 개인들의 책임과 자치 그리고 자기 이익(Self-interest)에 기초하지만, 여기서 자기 이익은 이타심을 완전히 배제한 이기심만을 의미하지는 않는다. 사람들은 시장에서 자율적으로 형성된 다양한 조직들을 통해 자선과 자비의 활동을 얼마든지 수행하기 때문이다. 그리고 정부의 정책을 좌우하는 정치인의 본질을 꾸준히 관찰해보면 소수의 집단이 자기들의 이익을 위하여 권력을 쟁취하는 투쟁의 과정이라는 것을 쉽게 알아챌 수 있다.

결국 정부란 사적욕구를 위한 또 다른 수단이라는 사실을 인정할 수밖에 없다. 그리고 정부와 시장의 선택은 항구 불변의 이념이 아니라 상황에 따른 실용적 판단이라는 사실도 인정해야 한다. 동일한 욕구를 시장에서 충족하는 비용이 정부를 통한 비용보다 더 클 때, 우리는 시장실패가 존재한다고 말한다. 반대로 정부의 비용이 더 큰 경우에는 정부실패가 존재한다고 말한다. 따라서 시장실패가 정부실패보다 더 심각할 때 우리는 정부를 선택하고, 그 반대의 경우에는 시장을 선택하는 것이다.

그러면 정부는 정책수단으로서 무엇을 보유하고 있는가? 크게 보면 규제와 재정으로 양분된다. 정부가 직접 경제적 거래를 체결하는 경우를 재정이라 하고, 정부의 거래 없이 입법만으로 정책목표를 추구하는 경우를 규제라고 한다. 따라서 규제와 달리 재정정책에서는 정부가 일정한 규모의 경제적 자원을 보유하고 있어야 한다. 그리고 정부는 이러한 자원을 조성하기 위하여 주권(Sovereign)이라는 이름으로 강제력을 행사하는데, 국민 모두가 이 재정자원의 조성에 기여하고 또 그 혜택을 누릴 수 있다. 이 때문에 재정자원은 국민 모두가 보유하는 공유자원(Common pool)이 되는 것이다.

그런데 공유자원에서는 필연적으로 ‘공유지의 비극(Tragedy of commons)’이 나타난다. 모든 사람들이 공동으로 소유하는 자원은 모두에 의해 과도하게 사용됨으로써 모두에게 불행한 결과를 초래하는 것이다. 모두에게 개방된 공유 목초지에서 주민들은 자신들의 가축을 더 많이 살찌우고자 더 많이 방목한다. 주민들의 이러한 경쟁은 결국 과도한 방목을 초래하여 결과적으로 목초지를 황폐화하는 비극적인 결과를 낳는다.

정부의 재정도 마찬가지다. 개인들은 시장에서 충족하지 못하는 사적 욕구를 해결하고자 정부재정을 활용하려고 한다. 시장에서 자신의 욕구를 채우려면 그 비용을 자기가 부담해야 하지만, 정부재정에서는 자신의 욕구를 다른 사람의 부담으로 해결할 수 있다. 이 환상적인 도구를 먼저 활용하고자 사람들은 ‘만인의 만인에 대한 투쟁’을 벌임으로써 결국은 공동의 목초지가 황폐화지는 결과를 바라보아야 한다. 이 모순적이고도 비극적인 상황을 경제학자들은 ‘재정의 공유지 문제(Common pool problem of public finance)’라 부른다.

이 문제를 해결하는 방법은 마을 단위에서 공동의 목초지를 관리하는 원리와 동일하다. 목초지의 지속가능성을 위해 마을 사람들이 자발적으로 질서를 형성하고 그 질서를 오랜 세월에 걸쳐 면면히 이어나가야 한다. 목초지를 공유하는 사람들이 목초지의 한계를 정확하게 인식하여 공동체의 위기를 자신의 위기로 받아들이는 일체감을 가져야 한다. 이러한 거버넌스를 형성할 수 있는 공동체는 오래도록 번영을 구가할 수 있지만 그렇지 않은 사회는 파멸에 이를 것이다.

Ⅱ. 정부의 재정수입과 재정지출

1. 정부의 재정수입

정부가 강제력을 동원하여 재정수입을 확보하는 방법은 통화발행과 조세부과의 두 가지가 있다. 이들 외에도 자발적인 거래에 기초하여 재정수입을 확보하기도 하는데, 대략적으로 여기에는 전매사업(또는 독점사업)과 국가채무(정부채무라는 이름보다 더 익숙한)가 있다. 그런데 전매사업은 일반적으로 수입이 비용을 초과하기 때문에 별다른 문제가 되지 않지만, 국가채무는 남용될 여지가 많아 학자들 사이에서 많은 논란이 나타나고 있다. 이제 재정수입 확보수단으로서 통화발행, 조세부과 그리고 국가채무 각각의 장단점을 면밀히 살펴보기로 한다.

재정수입의 원천 중에서 가장 확실하고도 손쉬운 방법은 통화발행이다. 지폐는 종이쪽지에 불과하여 그 생산원가가 매우 낮음에도 불구하고 막대한 가치를 가진다. 지폐에 표시된 법정가치와 지폐 생산비용의 차액은 고스란히 중앙은행의 수입이 되는데, 이를 시뇨리지(Seinorage) 또는 화폐발행차익이라고 부른다. 우리나라의 한국은행은 이를 이익잉여금으로 적립하여 통화 안정성 유지에 필요한 소요액을 제외하고 –한국은행도 부실채권으로 손해를 볼 수 있기 때문에- 남는 금액을 재정당국에 귀속시켜 왔다.

이처럼 통화발행이 재정수입을 확보하는 가장 용이한 방법이지만 여기에는 심각한 문제가 수반되기도 한다. 무분별한 통화증발이 이루어지면 물가가 하루에도 수십 배씩 오르는 초인플레이션 현상이 나타날 수 있기 때문이다. 통화증발에 따른 살인적 고물가의 대표적 사례로는 제1차 세계대전 직후의 독일, 1945년 해방 직후의 한국, 가장 최근에는 베네수엘라를 떠올릴 수 있다. 인플레이션과 그에 따른 금융시장 불안은 경제를 마비시키기 때문에 통화발행을 정치적 영향으로부터 분리하고자 전 세계 선진국들은 중앙은행의 독립성을 보장하였다.

인플레이션 없는 통화증발의 여지는 국가마다 서로 다르다. 미국, 유럽연합, 일본, 영국 등의 기축통화들은 전 세계에서 보편적으로 통용·보유되기 때문에 통화증발의 여지가 매우 넓다. 물론 이들도 무분별한 통화증발에 나설 경우 기축통화의 지위를 잃게 될 것이다. 반면 비(非)기축통화 국가들은 통화증발의 여지가 훨씬 좁다. 이들의 여지는 산업경쟁력, 금융시장과 외환시장 안정성, 재정건전성 등에 따라 서로 다를 수밖에 없다. 우리나라와 같은 소규모 개방경제는 –전 세계 GDP에서 우리나라가 차지하는 비중은 1%에 불과하다- 통화증발의 위험을 항상 명심해야 한다.

두 번째 방법으로서 조세부과는 그 절차가 복잡하고 국민들의 조세저항에 직면하기에 용이한 방법이 아니다. 조세부과는 법률의 개정이 필요하기에 국회의 의결을 거쳐야 하고, 또 조세는 납세자의 소득에 직접적인 영향을 끼치기에 정치인들이 촉각을 곤두세운다. 물론 통화증발도 민간의 구매력을 정부로 이전하는 것이기에 인플레이션 조세(inflation tax)라고 불리지만 그 영향은 간접적이고 점진적으로 나타난다.

조세부과는 경제적 측면에서도 상당히 부정적인 효과를 갖고 있다. 정부가 조세 1원을 부과하면 민간의 부담은 1원 이상이 된다. 이 추가적인 부담을 초과부담 또는 사중손실(deadweight loss)이라 하는데, 이는 조세가 시장경제를 위축시킴으로써 시장의 참여자들이 누릴 수 있는 잉여(소비자잉여와 생산자잉여)를 소멸시키는 것이다. [그림 1]에서 조세가 부과되면 원래의 수요곡선 D0는 D1으로 이동하는데 그에 따라 사라지는 잉여는 빗금 친 삼각형으로 표시된다. 이 규모를 실증적으로 측정한 경제학자들의 연구에 의하면 대략 조세 1원당 0.25원의 초과부담이 나타난다.

우리나라에서는 이를 정책에 반영하지 않지만, 미국에서는 타당성 평가에 반영하며 B/C 비율 1.25 이상을 요구한다. 미국 관리예산처(OMB), Circular A-94, Section 11.a 참조.

[그림 1] 조세의 초과부담과 재정지출의 경기활성화 효과

D1

D0

D2

D3

Y1

Y0

Y2

Y3

O

Y

P

세 번째 중요수단인 국가채무에 대해서는 학자들 사이에서 가장 많은 논란이 벌어지고 있다. 통화증발과 조세부과의 비용은 현재 세대가 부담하는 것이 확실하지만, 국가채무에서는 누가 실질적인 부담자인지 단순하게 드러나지 않기 때문이다. 정부가 국채를 발행하면 여유자금이 있는 사람들은 민간채권 대신에 국채를 사 자산으로 보유할 것이다. 그리고 정부는 확보한 자금으로 정부지출을 늘릴 것이다.

국채로 여유자금이 쏠리면 민간투자가 줄어드는 구축 효과(Corwding-out)가 발생하지만, 민간의 여유자금이 풍부하다면 이러한 효과가 발생하지 않을 수도 있다. 그렇지만 분명한 사실은 국가채무로 정부지출이 증가하기에 많은 사람들이 혜택을 누린다는 것이다. 만약 민간투자 감소의 구축효과를 무시한다면, 현재세대의 그 누구도 국가채무로 인해 피해를 보지 않는다. 그 피해는 정부가 국채 원리금을 상환하고자 향후에 어떤 조치를 –지출 구조조정, 조세부과, 통화증발 등- 취할 때 비로소 나타난다. 이처럼 국가채무의 실질적 부담자는 그 원리금을 상환해야 할 미래세대에서 나타난다.

정부가 국채를 발행할 때 국민들이 장차의 조세증가를 예상하여 미리(조세지급 용도로) 저축 또는 상속을 한다면, 조세와 국채는 아무런 차이가 없다. 이를 리카도 대등성 이론(Ricardian equivalence theorem)이라 하는데, 이는 이론적으로 성립할 뿐 그 가정이 비현실적이기에 여기서는 논의를 하지 않았다.

일부 사람들은 국채 보유자가 누구인가에 따라 이 상황은 달라진다고 말한다. 물론 국채를 내국인이 보유하고 있다면 정부는 국채보유자에게 지급해야 할 원금을 세금이라며 상계할 수도 있다. 그러나 이는 정부가 개인의 재산을 사실상 빼앗는 것이다. 패전 직후 일본은 GDP 대비 260%에 달하던 국가채무 비율을 이러한 방식으로 50%대로 낮추었다. 반면 국채를 외국인이 보유하고 있다면 정부가 그의 재산을 빼앗을 방법이 없기에 어떤 형태로든 빚을 갚아야 한다. 국채를 내국인이 보유하건 외국인이 보유하건 원리금을 갚아야할 미래 세대가 고통을 겪는다는 사실에는 변함이 없다.

이 지적에 대해 일부 사람들은 국채 원금을 영원히 갚지 않는 방법도 있다고 말한다. 올해 갚아야 할 국채 원금이 100조 원이라면 100조 원의 국채를 추가로 발행하여 상환(차환)하면 된다는 것이다. 이러한 차환이 무리없이 진행될 수 있다면 국채의 원금을 영원히 갚지 않을 수 있다. 그런데 만약 100조 원의 국채를 금융시장에서 조달하지 못한다면 어떻게 될 것인가? 우리의 금융시장에 이만큼의 여유자금이 없다면 미래 세대의 세금으로 이 원금을 상환해야만 한다.

2019년 1월 미국의 저명한 경제학자 블랑샤르(Olivier Blanchard)는 저금리가 지속된다는 가정하에서 이러한 재정운용을 제시하였다. 그러나 이후에 다양한 비판들이 이어지고 있는데, 관련 내용은 박노욱·윤성주·김현아, 「성장을 위한 재정지출 정책」, 한국조세재정연구원, 2020년.

유사한 이유로 우리는 국민연금의 국채 보유를 걱정한다. 장차 연금을 지급하고자 할 때 국민연금이 보유하는 국채를 금융시장에서 유동화하지 못할 수도 있기 때문이다.

한술 더 떠 일부 사람들은 아예 국채를 중앙은행이 직접 인수하게 하자고 주장한다. 재정당국이 국채를 발행하면 중앙은행이 통화를 신규 발행하여 인수하고, 재정당국이 차후에 국채 원금을 상환해야 할 때는 중앙은행이 재정당국에 이관해야 할 이익잉여금과 상계처리하면 된다는 것이다. 만약 중앙은행이 재정당국에 이관해야 할 이익잉여금이 충분하지 않다면 재정당국은 국채 원금을 중앙은행에 갚아야 한다. 그런데도 재정당국이 갚지 않는다면 중앙은행의 부실로 이어져 통화정책의 신뢰성은 하락하고 금융시장의 대혼란이 나타날 수 있다. 그러므로 국채의 중앙은행 인수 역시 현재 세대가 미래 세대에 위험을 전가하는 방법이다.

더불어민주당 민병덕 의원이 대표발의하고 63명의 국회의원이 동의한 ‘코로나바이러스 감염병 극복을 위한 손실보상 및 상생에 관한 특별법안’은 재정당국이 발행한 국채를 한국은행이 직접 매입하도록 요구하고 있다. 이에 대한 우려는 “중앙은행 흔드는 여권 … 경제위기 부르나”, 서울경제, 2021. 1. 30, 참조.

지금까지 우리는 통화증발, 조세부과, 국가채무의 세 가지 방법에 대해 그 장단점을 살펴보았다. 여기서 누군가는 다음의 결론을 내릴 것이다. ‘금융시장의 여유자금이 풍부하여 국채의 차환 발행이 가능하다면 우리는 국채를 영원히 갚지 않을 수 있다.’ 맞는 말이지만 우리는 금융시장에 대한 어렴풋한 희망에 우리의 미래를 맡길 수는 없다. 또한 ‘인플레이션만 잘 관리할 수 있다면, 또 중앙은행의 재무구조만 잘 관리할 수 있다면 통화증발로 재정수입을 충당하는 것이 아무런 문제가 없다.’ 이 두 번째 결론은 미국의 좌파 정치인들이 지지하는 현대통화이론(MMT)의 핵심이다.

현대통화이론에 대해서는 로고프(Kenneth Rogoff), 맨큐(Gregory Mankiw) 등 저명한 경제학자들을 중심으로 미국의 주류경제학계에서 상당한 비판과 반론들이 이어지고 있다.

현대통화이론의 결정적 흠결은 통화정책을 정치인의 영향력 아래에 둠으로써 경제불안정을 가속화하는 것으로서, 정치적 중립성을 보장한 전통적 통화정책의 거버넌스를 훼손하는 것이다. 중앙은행의 독립성을 보장하여 통화정책을 정치인이 좌우하는 재정정책과 분리해야 한다는 것은 경제정책의 오랜 역사 속에서 우리 국민들이 쟁취한 소중한 원칙이다. 그리고 이 이론이 우리나라에서 특히 위험한 이유는, 소규모 개방경제의 통화금융정책은 기축통화국과 엄연히 달라야 한다는 사실 그리고 부동산시장과 주식시장의 버블은 금융시장 불안과 인플레이션의 전조라는 사실을 염두에 두어야 하기 때문이다.

2. 정부의 재정지출

재정수입으로 조성한 재정자원을 어떠한 용도로 지출해야 하는가? 이 질문의 해답은 정부의 역할을 어떻게 인식하느냐에 따라 달라진다. 19세기 자유방임적 세계관이 경제사회를 지배하고 있을 때 정부의 역할은 국방과 치안 등 최소정부에 머물러 있었다. 그리고 이 시기에는 재정수입과 재정지출을 일치시켜야 한다는 ‘수지균형’의 준칙이 확립되어 있었다. 수입을 계량한 후 지출을 통제한다는 양입제출(量入制出)의 원칙이 지배하면서 정치인과 국민들은 재정적자를 수치스러운 일로써 간주하였다.

수지균형의 재정준칙은 1936년 케인스의 「일반이론(The General Theory)」에 의해 도전을 받으면서 제2차 세계대전 이후에 사실상 폐기되었다. 케인스는 시장의 자동조절적 기능에 대한 고전파적 인식을 비판하며 완전고용을 달성할 수 있도록 정부가 적극적으로 개입해야 한다고 주장하였다. 경기불황에서는 재정적자를 경기호황에서는 재정흑자를 시현함으로써, 정부가 재정정책을 통해 완전고용을 달성해야 한다고 주장하였다. 정부의 지출을 계량한 후 여기에 필요한 수입을 조성하자는 양출제입(量出制入)의 재정운용을 옹호하였다.

재정적자를 통해 완전고용과 경제성장을 달성해야 한다는, 소위 재정정책의 경기활성화 효과는 승수효과(multiplier effect)에 기반한다. 재정지출 1원 증가는 민간소득과 민간소비를 증가시키고, 민간소비 증가는 다시 누군가의 소득증가로 연결되는 연속적인 파급효과를 가져와 국민총생산을 1원 이상 증가시키기 때문이다. 이 재정지출 1원을 조세로 충당하면 사중손실이 나타나지만([그림 1]의 D0에서 D1으로 이동) 승수효과가 1보다 크다면 원래의 균형을 초과한다([그림 1]의 D2). 그러나 재정지출 1원을 국가채무로 조성하면 현재 세대의 소득감소는 없고 승수효과만 나타나 국민총생산은 더 크게 증가한다([그림 1]의 D3와 Y3).

단순한 이론에서는 승수효과가 1보다 크지만 많은 경제변수들 그리고 민간투자의 구축효과(crowding-out)까지 감안한다면 실증적 추정치는 대부분 0.0∼1.5 사이에 존재한다. 한국은행 계량모형을 이용하여 추정한 가장 최근의 연구에 의하면 승수효과는 0.9에 불과하다. 박경훈·임현준·노경서, “한국은행 거시계량모형(BOK20) 구축 결과,” 「조사통계월보」, 2020년 8월호, pp.16∼42.

경기활성화를 위한 케인스 이론이 기세를 더하면서 복지국가(welfare state) 실현을 위한 복지지출도 덩달아 증가하기 시작하였다. 자본주의와 시장기능에는 소득분배의 불평등이라는 본질적 결함이 내재되어 있기 때문에 소득재분배 정책을 적극 추진해야 한다는 것이다. 또한 독점, 공공재, 환경 등에서 나타나는 시장실패의 문제를 국유화 등 정부의 직접개입으로 대응하면서 정부의 재정규모는 급속도로 증가하였다.

완전고용과 복지국가를 지향하는 확장적 재정운용은 제2차 세계대전 이후 고도성장이 지속되며 1970년대까지는 큰 저항 없이 지속될 수 있었다. 가처분소득과 이윤은 증가하였고 경기침체는 짧고 가볍게 지나갔으며 생산성 증가는 높았고 실업률은 낮았다. 이러한 경제적 안정에 힘입어 강력한 정당이 존재하였고 정치인에 대한 신뢰는 높아 정치적 안정이 보장되었다. 국민들은 더 많은 사회적 보호를 원했고 정부는 경제성장으로 더 많은 재원을 손쉽게 확보할 수 있었다.

그러나 정치인들의 재정남용을 견제하였던 수지균형이라는 재정준칙의 고삐가 풀려버림으로써 재정규모와 함께 재정적자, 국가채무는 걷잡을 수 없이 증가하였다. 재정적자는 경기불황과 경기호황과 관계없이 당연한 관행으로 고착화되었다. 1970년대 두 차례의 석유위기에 따른 불황으로 재정적자와 국가채무가 급증하며 총수요 증가에 따른 만성적 인플레이션이 만성적 실업과 함께 하는 스태그플레이션 현상이 나타났다.

1980년대에 들어와 선진각국은 ‘케인시안’의 재정정책에 심각한 결함이 있다는 것을 인식하게 되었다. 민주주의에서 나타나는 재정-정치(fiscal-politics)의 본질은 ‘공유지의 비극’을 가속하는 재정포퓰리즘에 있다는 사실을 깨달으면서 시장실패보다 정부실패를 더 심각하게 인식하였다. 소위 신자유주의를 적극적으로 수용하면서 시장의 역할을 강조하고 공공부문의 시장친화적 구조조정을 통해 정부의 역할을 축소하며 재정적자의 해소에 주력하였다. 이를 위하여 선진각국은(특히 스웨덴 등 북유럽 국가들) 재정자원이라는 공유지의 한계를 명확하게 하는 재정준칙을 적극적으로 수용하며 발전시키고 있다.

Ⅲ. 우리나라 국가재정의 진실: 세대 간 형평성의 관점

지금까지의 논의로부터 우리는 다음의 결론을 정리할 수 있다. 국가채무를 통한 재정지출 확대는 경기를 활성화할 수 있고 또 현재 세대에 아무런 부담도 주지 않는다. 특히 통화정책을 적절하게 관리할 수만 있다면 국가채무는 황금알을 낳는 거위가 될 수 있다. 그러나 낮은 국가채무는 우리 경제의 미래 위험들을 –세계적 금융위기, 전쟁, 대규모 전염병 등- 대비하는 최후의 보루인데, 현재세대가 국가채무를 증가시키면 미래세대는 국가채무를 증가시킬 여지가 줄어들 수밖에 없다. 국가채무는 결국 미래세대의 재정역량을 훼손하는 것이다.

이제 우리는 세대 간 형평성의 관점에서 국가재정의 건전성을 진단해야 한다. 거의 모든 재정 전문가들은 우리나라의 현재 국가재정이 매우 건전하다는 사실을 인정하고 있다. 그리고 앞으로 어떻게 전개될 것인가에 대해서도 -이를 외면하고 언급하지 않는 전문가들은 있지만- 모두가 너무도 잘 알고 있다. 우리 사회가 전문가적 역량을 총동원하여 국가기관들이 전망하여 공개한 우리의 미래 재정상태에 대한 결론은 –물론 세밀하게 행간을 잘 읽어보아야 그 진실을 알 수 있지만- 한결같이 비관적이다.

우리나라의 현행 복지지출은 GDP 대비 11%에 불과하여 OECD 절반에 그치고 있지만, “현 (복지)제도를 유지하는 경우, 2060년이 되면 고령화로 인해 연금, 건강보험 등 사회보험 분야를 중심으로 공공사회복지지출이 빠른 속도로 증가해 GDP 대비 29%에 달할 것으로 전망”된다. 이는 국무조정실 사회보장위원회가 이미 공식 확인한 사실이다. 인구변화만으로도 복지지출이 세계 최고 수준에 도달하고 연금보험료 인상이 불가피하다는 것이다. 그런데도 일부 정치인들은 이 사실을 외면하며 지금 당장 복지지출을 늘여야 한다고만 말한다.

국무조정실 사회보장위원회, “정부, 2013∼2060년 사회보장 재정추계 실시,” 보도자료, 2014. 1. 28.

우리의 복지지출은 전 세계 유례가 없는 고령화로 인해 국가재정의 장기적 지속가능성에 중대한 위협이 되고 있다. 기획재정부는 2015년 장기재정전망에서 “일반재정부문은 강력한 세출구조조정을 지속할 때 지속가능하고, 사회보험부문은 현 제도 유지시 지속가능성이 없다”고 평가하였다. 또한 국회예산정책처도 2020년도 장기재정전망에서 GDP 대비 국가채무 비율이 2020년의 44.5%에서 2070년의 185.7%로 급증한다고 전망하였다. “현재의 재정 여력은 충분하지만, 시간이 지남에 따라 급격하게 축소”되어 “현행 제도 유지시 장기적으로 재정이 지속가능하기 힘든 상황”이라고 경고하였다.

기획재정부, “기획재정부, 2060년 국가채무비율 40% 이내로 관리, 지속적인 세출구조조정 없을 경우 60%까지 상승가능, 공적연금 및 사회보험은 지속가능성 확보를 위해 개혁 긴요,” 보도자료, 2015. 12. 4.

국회예산정책처, 「2020 NABO 장기 재정 전망」, 2020. 9, pp.99∼102.

특히 문제가 되는 사회보험은 우리나라의 공적연금(국민연금, 공무원연금, 사학연금, 군인연금)을 말하는데, 2020년 7월 국회예산정책처는 그 실상을 명확하게 정리하여 「4대 공적연금 장기재정전망」을 발표하였다. 현재의 법·제도를 유지한다고 가정하여 2090년까지 70년간의 공적연금을 재정전망하였다. 공무원연금과 군인연금은 이미 고갈되었기에 그 수지적자는 국민들의 일반 세금을 통해 보전되고 있다. 사학연금의 적립금은 2040년대에, 국민연금의 적립금은 2050년대에 고갈이 예정되어 있다. 보고서는 적립금 고갈 이후의 연금지출을 어떻게 충당할 것인가를 우리나라 재정의 가장 심각한 문제로 지적하고 있다.

만약 연도별 연금지출 전액을 가입자들의 보험료만으로 충당할 때 2060년에 필요한 보험료율 수준은 개인별 소득대비 국민연금 31.0%, 공무원연금 37.8%, 사학연금 35.3%, 군인연금 49.6%로 전망된다. 우리의 미래세대는 노령 인구의 연금지급을 위해 자신들의 소득 중 30∼50%를 연금보험료로 납부해야 한다는 것이다. 물론 여기에는 각종 소득세, 부가가치세, 재산세, 건강보험료 등은 포함되지 않았다. 연금지급을 위한 미래세대의 부담이 이렇게 막중해진다는 사실은 ‘엄청난 쓰나미가 몰려오고 있다’는 비유로만 표현될 수 있다.

그리고 보고서는 특정 연령대(코호트, cohort)별 연금 수익비도 정리하여 보여주는데, 이는 공적연금에서 현재세대와 미래세대의 세대별 불균형을 잘 설명하고 있다. ‘보험료 납입금’ 대비 ‘연금급여 수급액’의 비율을 현재가치로 비교하면 연금 수익비가 계산된다. 이 수치가 국민연금의 경우 전체 가입자의 평균소득(A값)을 기준으로 할 때 1960년생은 3.17, 1970년생은 2.68, 1980년생은 2.32, 1990년생은 2.19, 2000년생은 2.16으로서 점차 하락하고 있다. 미래세대를 착취하는 이러한 현상은 공무원, 사학, 군인연금에서도 유사한 형태로 나타나고 있다.

이처럼 2020년에 발간된 국회예산정책처의 「장기재정전망」과 「공적연금 장기재정전망」은 우리나라 재정의 미래 상황을 분명하고도 명확하게 경고하고 있다. 기획재정부조차 2020년 「장기재정전망」에서 이러한 사실을 확인하고 있다. 눈 깜박할 사이에 나라의 곳간은 텅텅 비게 된다. 국가재정과 복지재정의 전망을 조금이라고 연구한 전문가들이라면 이 사실을 분명하게 인지하고 있다. 이처럼 쓰나미는 다가오고 있는데, 그 어느 정치인도 임진왜란 직전의 율곡처럼 ‘10만 양병설’의 대비를 주장하고 있지 않다.

기획재정부의 2020년 장기재정전망은 특히 유의해서 읽어야 한다. 미래 세대가 알아서 재정개혁을 잘할 것이라는 무책임한 가정 하에서 전망되었기 때문이다. 기획재정부, “재정혁신과 미래 성장동력 확충을 통해 ‘60년 국가채무비율 60%대 수준으로 관리: 재정준칙 도입 추진 및 사회연금보험 개혁 필요,” 보도자료, 2020. 9.2.

Ⅳ. 국가재정의 지속가능성을 위하여

이제 우리의 목표는 국가재정의 지속가능성과 세대별 형평성에 두고, 우리의 수단은 ‘한정된 자원이 없으면 합리적 선택도 없다’는 기본에 두어야 한다. 자원이 한정되어 있을 때 비로소 우리는 최적의 선택을 고민한다. 국가재정의 지속가능성을 높이는 유일한 길은 정부와 공공부문의 예산제약을 분명하고도 엄격하게 인식하는 것이다. 정부의 이러한 제약은 정부지출, 재정적자, 국가채무, 의무지출 등에 대해 엄격한 재정준칙을 확립하는 것이다.

기획재정부가 재정준칙의 필요성을 인정하기 시작한 것은 장기재정전망 결과를 직접 확인한 직후였다. 2016년 10월 기획재정부는 국가채무 45%, 재정수지 -3%의 재정준칙을 제안하였다. 그러나 당시 참여연대 등 일부 시민단체는 복지지출 증가에 방해가 된다는 이유로 즉각 반대하였다. 이로부터 4년 뒤인 2020년 10월 기획재정부는 국가재정법 개정안을 발의하며 재정준칙을 다시 제안하였다. 보도자료에서는 “전 세계 92개국이 재정준칙을 운용하고 있고, 선진국 중 한국, 터키만 재정준칙 도입 경험이 없어 도입 필요성”이 있다며 우리의 치욕적 현실을 그대로 고백하였다.

이제 우리는 보다 효과적이고도 유효한 재정준칙이 무엇인지 고민해야 한다. 2060년의 장기적 지속가능성을 위하여 기간별로 달성해야 할 국가채무, 재정수지의 목표치를 정해야 한다. 다만 대규모 재해, 글로벌 경제위기, 전쟁 등에서는 일시적으로 예외 적용을 할 수 있도록 재정운용을 경직적으로 제약하지 않아야 한다. 각 정권의 재정성과는 이러한 재정준칙을 통해 비교 평가될 수 있기 때문에, 재정준칙은 정치인들의 책임성(accountability)을 추궁하는 수단이 될 것이다.

그리고 재정준칙의 실효성은 그 준수여부를 보고하는 정치중립적 기구의 설치에 달려있다. 현재 우리나라에서는 국회예산정책처(NABO)가 가장 유력한 대안이 될 수 있지만 정치적 중립성과 전문성을 획기적으로 강화하는 조치가 수반되어야만 한다. 2016년 경제협력개발기구(OECD) 보고서에 의하면, 우리나라의 ‘국회예산정책처는 국회의장이 대표하는 정치적 견해에 좌우되기에 정치적 독립성이 보장되지 않는다.’ 정치중립적 감시기구는 한국은행의 금융통화위원회와 같은 위원회 제도로서, 그 위원들의 임기가 4∼6년 또는 그 이상이 되도록 해야 한다.

재정준칙과 그 예외적용 그리고 정치중립적 기구의 설치에 대해서는 국회에서 만장일치 또는 최소한 2/3 이상의 동의를 얻어내야 한다. 이러한 의결요건이 지켜질 때 비로소 정권의 변화와 무관하게 이를 파기할 명분이 사라지기 때문이다. 대의민주주의는 본질적으로 재정포퓰리즘과 정부팽창을 유발한다. 선거과정에서 선거구민들은 다양한 요구를 경쟁적으로 제시하고, 정치인들은 당선 욕구로 기회주의적 재정운용의 유혹을 받을 수밖에 없다. 우리는 국가재정에서 ‘공유지의 비극’이 필연적으로 나타난다는 사실을 인정하면서 우리 스스로를 제약하는 재정준칙을 채택해야 한다.

저자 소개

옥동석

dsoak@naver.com

경제학 박사(서울대학교 대학원)

인천대학교 무역학부 교수

전 한국조세재정연구원장

전 국가공무원인재개발원장

전 한국재정학회 회장 당선인