‘바이든 시대’의 한반도 정책

북핵 협상서 당근 보다 채찍에 무게 두고 압박할 듯

우리 정부, 바이든 새 전략과 엇박자 주의해야

최 익 재 중앙일보 기자

Ⅰ. 바이든 시대의 국제 정세

트럼프 시대가 저물고 바이든 시대가 열리고 있다. 바이든 당선인은 내년 1월 20일 미국의 제46대 대통령을 맡게 된다. 세계 초강대국인 미국의 대통령 교체는 글로벌 질서의 재편을 의미한다. 미국 대통령이 가진 글로벌 영향력이 막강하기 때문이다. 따라서 현재 전 세계의 눈과 귀는 바이든 당선인의 발언과 행보에 쏠려있다. 그의 일거수일투족을 통해 새로운 정책을 미리 가늠해 보기 위해서다. 하지만 바이든 당선인은 최우선 과제로 국내 문제인 신종 코로나바이러스 감염증(코로나 19) 사태를 꼽았다. 이로 인한 피해가 걷잡을 수 없을 만큼 확산하고 있기 때문이다.

바이든 당선인의 국정과제 1순위는 코로나 문제이지만, 새 정부 출범 이후엔 자연스레 외교와 경제 등 다양한 분야에서 현안들과 관련한 정책이 쏟아질 것이다. 이 때문에 우리의 입장에서도 바이든 행정부의 새로운 한반도 정책에 촉각을 곤두세우고 있다. 여기엔 대북 정책뿐만 아니라 한국에 대한 정책도 포함된다. 또 G2로 불리면서 미국과 경쟁하고 있는 중국에 대한 정책도 우리에게 적지 않은 영향을 미칠 것이다. 이 글에서 살펴볼 이슈는 크게 세 가지다. ①핵 협상을 포함한 대북 정책 ②대 한국 정책 ③대 중국 정책이다.

우선, 바이든 시대의 대북 정책은 트럼프 행정부와는 외양부터 크게 달라질 전망이다. 두 리더가 가진 통치 행위에 대한 기본 개념이 다르기 때문이다. 트럼프 대통령의 경우 김정은 북한 국무위원장과 세 차례 만났고, 그중 두 번은 공식적인 정상회담이었다. 사상 초유의 북·미 정상 간 만남은 북핵 문제 해결이라는 큰 기대를 불러일으켰지만 결국 별다른 성과를 내지 못했다. 트럼프 대통령은 특유의 하향식(top-down) 방식으로 북핵 문제를 풀어보려 했지만 실패했다. 자신의 사업가적인 승부사 기질을 발휘했지만 역부족이었다.

바이든 당선인은 1973년부터 상원의원, 부통령 등을 역임한 관록 있는 정치인이다. 그의 문제 해결 방식은 트럼프 대통령과는 뚜렷하게 구분된다. 그는 북핵 협상에서도 상향식(bottom-up) 방식을 예고했다. 실무진에서 충분한 검토와 조율을 거친 다음 윗선으로 올라온 안에 대해 최종적인 판단을 내리겠다는 것이다.

문재인 정부는 방위비 분담금 특별협정(SMA) 등을 두고 트럼프 행정부와 크고 작은 마찰이 있었다. 따라서 ‘미국 우선주의(America First)’ 대신 등장하는 바이든의 ‘동맹 우선주의’가 한·미 관계를 어떻게 바꿀지도 관심사다. 또 미국과 중국 사이에서 선택을 강요받고 있는 한국이 바이든 시대엔 어떤 새로운 요구를 받게 되고, 동북아에서 어떤 역할을 할지도 주목된다.

“바이든 승리, 합리적 방위비·안정적 한미 관계 기대” 연합뉴스, 2020. 11. 08

Ⅱ. 바이든 외교의 기조: 다자주의, 자유주의, 압박이 기본 원칙

미국의 외교에서 가장 중요한 부분 중 하나는 대통령이 소속된 당의 정책 기조다. 트럼프 대통령 같은 아웃사이더가 아닐 경우 대부분의 지도자는 소속 당이 추구했던 기존의 가치를 존중한다. 그렇다면 바이든 당선인은 현재 어떤 구상을 하고 있을까? 이에 대한 단초를 제공할 수 있는 사례가 있다. 12년 전인 2008년 11월 버락 오바마가 대통령에 당선됐을 때다. 이때 바이든은 러닝메이트로 부통령에 당선됐다. 당시 대통령직 인수위원회는 ‘오바마-바이든 플랜(Obama-Biden Plan)’을 내놓았다. 지금처럼 공화당에서 민주당으로 정권이 이양되는 시기에 민주당의 전통적인 외교적 가치를 기반으로 마련된 계획이었다.

외교 전문가였던 바이든은 새 정부의 외교정책 수립에 큰 역할을 했다. 오바마-바이든 플랜에 담겨 있는 외교 전략의 핵심은 우선, 전임 부시 행정부와의 차별화였다. 부시 행정부가 ‘선과 악’이라는 이분법적 사고를 바탕으로 밀어붙였던 일방 외교를 실패라고 규정했다. 그러면서 ▶동맹과의 협력 ▶다양한 의견 수렴 ▶적대국에 대한 강한 압박 등을 전략으로 내세웠다. 바이든 당선인은 외교정책을 수립했던 12년 전을 되새김할 것이다. 새 정책의 큰 틀은 12년 전과 유사할 것으로 보인다. 그가 올 대선 캠페인 때 보여줬던 외교 공약이 그 틀에서 많이 벗어나지 않았기 때문이다. 따라서 바이든 당선인이 내놓을 외교정책은 민주당의 전통적 외교 전략인 ‘다자주의, 자유주의, 압박’ 이라는 기조를 유지할 것으로 전망된다. 이는 그가 부통령을 맡기 전 상원 외교위에서 활동했을 때의 외교 철학이기도 하다.

홍일표, "미국 민주당과 자유주의 진보세력의 부활?: 재창조를 위한 긴 여정" 『시민과 세계』(2008), pp. 223-251.

Ⅲ. 바이든 행정부의 대북 정책: 압박에 기반을 두고 협상 나설 듯

바이든 시대의 외교 전략과 대북 정책은 어떻게 펼쳐질까? 크게 3가지 요인이 작용한다. 앞서 언급한 민주당의 외교정책 기조와 외교적 환경 및 개인적 경험이다. 돌발 상황이 발생하지 않는다면 이를 통해 바이든 행정부의 대북 정책은 어느 정도 예측 가능하다.

12년 전 오바마 대통령 인수위 때 나온 대북 정책은 ‘실질적인 인센티브와 실질적인 압박(real incentives and real pressures)’이었다. 당시 북·미 관계는 나쁘지 않았다. 6자 회담의 성과로 2008년 6월 북한이 영변 핵시설의 냉각탑을 폭파하고, 그해 10월 미국이 북한을 테러지원국에서 해제했다. 그런데도 오바마-바이든 플랜에는 당근보다는 채찍이 강조돼 있다는 것이 당시 평가였다. 특히 이 플랜에는 북한이 2005년 9·19 공동성명의 이행을 위한 2.13 합의(2007년)와 10.3 합의(2007년)에서 약속했던 비핵화 이행 조치를 실행하지 않을 땐 강력히 압박하겠다는 경고가 포함됐다.

속단하긴 이르지만, 현재 북핵 협상의 전망은 그다지 낙관적이지 않다. 이런 분위기는 김정은 국무위원장에 대한 바이든 당선인의 평가에서도 엿볼 수 있다. 바이든 당선인은 지난 10월 22일 대선후보 TV토론에서 김 위원장을 ‘폭력배(thug)’ 로 부르면서 독재자라고 비난했다. 그러면서 그는 “3차례의 TV용 북·미 정상회담에도 불구, 우리는 여전히 단 하나의 구체적인 약속도 북한으로부터 얻어내지 못했다”며 “한 개의 미사일, 한 개의 핵무기도 파괴하지 못했다. 상황은 오히려 악화됐다”고 강조했다.    트럼프 대통령의 북핵 협상이 무용지물이었다는 주장이다. 따라서 바이든 당선인의 대북 협상은 트럼프 때와는 크게 다를 것으로 보인다. 트럼프 행정부와의 차별화를 위해서라도 ‘톱다운’ 방식이 아닌, 실무진이 협상하고 그 결과물을 위로 올려 승인을 받는 ‘보텀업’으로 진행될 것으로 전망된다. 이미 1994년 북·미 제네바 합의와 2005년 9·19 공동성명을 도출할 때 협상했던 방식이다.

"Biden Denounces Trump’s Relationship with Kim Jong-un" New York Times, 2020. 10. 22

트럼프식 파격적 북·미 정상회담 가능성은 희박하다. 바이든 당선인은 대선 유세 때 북·미 정상회담 조건으로 “(김 위원장이) 북한의 비핵화를 위해 핵 능력을 축소하는데 동의해야 한다”고 밝혔다. 이 발언에서 바이든 당선인이 방점을 둔 대목은 비핵화다. 단순한 핵 능력의 축소를 원했다면 이는 오히려 김 위원장이 반길 일이다. 단순한 핵 능력 축소는 북한과의 비핵화 협상보다는 핵보유국 간의 핵 군축 협상에서나 나올 의제이기 때문이다. 따라서 바이든 당선인이 구상하는 북핵 협상은 북한의 완전한 비핵화를 향한 김 위원장의 충실한 약속 이행을 검증하고 확인하는 과정이 될 것이다. 따라서 정상끼리 먼저 만나 원칙에 합의하고, 이후 세부 협상을 실무진에 맡겼던 트럼프 방식보다 더 까다로울 수 있다. 이미 비핵화를 둘러싼 북·미 간 견해차가 크다는 것이 확인된 상황에서 어느 한쪽의 양보가 없으면 실무 협상의 진전 자체가 쉽지 않기 때문이다.

게다가 향후 바이든 행정부의 북한에 대한 요구사항이 더욱 엄격해질 가능성도 있다. 트럼프 대통령이 지난해 2월 베트남 하노이에서 열린 2차 북·미 정상회담에서 요구한 것은 “영변을 포함한 5곳의 핵시설 폐쇄” 였다고 한다. 이를 김 위원장은 수용하지 않았고, 협상은 결렬됐다. 바이든 정부가 향후 협상에서 최소한 트럼프 대통령의 요구 이상을 원할 것이란 분석이 있다. 북한이 이를 수용해야만 대북 제재의 부분 해제를 비롯해 북·미 정상회담 등 다양한 유화책이 검토될 수 있을 것으로 보인다.

"하노이 북미정상회담 결렬은 핵시설 5곳 폐쇄 합의 불발 때문“ 한국일보, 2020. 09. 14

바이든 당선인은 오바마 행정부에서 8년 동안 부통령을 지냈다. 그렇지만 바이든 행정부가 오바마 때의 대북 정책인 ‘전략적 인내(strategic patience)’를 고수할 것 같다는 주장은 난센스에 가깝다. 오바마 행정부는 초기에 북핵 문제 해결을 위해 협상과 대화에 적극적이었다. 하지만 북한이 2009년 4월 광명성 2호 등 장거리 미사일을 시험 발사하고, 5월 2차 핵실험을 실시하자 전략적 인내로 전략이 바꿨다. 이전 정권처럼 도발-협상-보상이라는 북한의 패턴에 넘어가지 않겠다는 의도에서였다. 따라서 전략적 인내는 오바마 행정부의 자의적 선택이라기보다는 정세 변화에 따른 반응이었다고 볼 수 있다. 이런 정책을 바이든의 새 정부가 시작부터 외교정책의 핵심으로 앞세운다는 것은 어불성설로 보인다. 게다가 이 정책에 대한 평가에서도 “북한의 핵미사일 개발에 시간만 벌어줬다”는 비판이 있는 만큼, 바이든 당선인의 입장에선 오바마 행정부와의 차별화가 필요하다.

또 북핵 문제를 둘러싼 환경도 그사이 크게 바꿨다. 북한 당국은 “미전역을 타격할 수 있는 대륙간탄도미사일(ICBM)을 보유하고 있다”고 주장하고 있고, 실제 2017년 11월 화성-15호를 시험 발사했다. 이처럼 진보된 핵·미사일 기술을 담보로 북한의 대미 전략이 더욱 강경해질 수 있다. 이럴 경우 자칫 트럼프 대통령 취임 초기처럼 북·미 간 긴장이 크게 고조될 수도 있다. 특히 북한이 군사적 도발을 할 경우엔 더욱더 그렇다. 북한이 2009년처럼 미 대통령 취임 6개월도 안 돼 군사도발을 감행한다면 그때와 마찬가지로 바이든 행정부의 대북 정책에 막대한 영향을 미칠 것이다. 대북 전략이  ‘인내’를 넘어서 ‘강력한 압박’으로 바뀔 가능성이 크다. 한국 정부뿐만 아니라 국제사회가 바이든 임기 초기 북한의 도발을 우려하는 이유다. 그런데도 북한은 내년 상반기에 북·미 협상에서 유리한 위치를 차지하기 위해 저강도의 무력시위를 할 가능성이 있다.

또 다른 돌발 변수도 있다. 전통적으로 인권을 중시했던 과거 민주당 정부처럼 바이든 정부가 북한의 인권 문제를 압박 수단으로 꺼내 들 경우 양국 분위기는 험악해질 것이다. 이　 때문에 워싱턴 조야에선 “미국이 대북 전략을 새롭게 짜야 하는 내년 상반기에 북·미 협상의 진전은 어렵다. 오히려 양국 관계가 악화되지 않고 현 상태를 유지하는 것을 바라야 할 상황”이라는 분석을 내놓고 있다.

바이든 당선인은 2006년 1월부터 2년 동안 상원 외교위원장을 지낸 외교 전문가다. 오바마 정부 초기에는 상대적으로 외교에 문외한이었던 오바마 대통령을 대신해 많은 역할을 했다. 따라서 그의 식견은 향후 대북 정책에서도 큰 영향을 미칠 것으로 보인다.

현재 북·미 분위기는 그다지 나쁘지 않다. 양국 정상들이 세 차례나 만난 덕이다. 또 정상회담에서 구체적 성과를 내진 못했지만, 비핵화에 대한 원칙적인 합의도 있었다. 바이든 당선인은 12년 전처럼 전임 대통령이 남긴 긍정적 유산을 전면적으로 부정하진 않을 것으로 보인다. 당시 6자 회담의 성과인 2.13합의와 10.3합의를 현실화하기 위해 노력했듯이, 트럼프 정부가 남긴 북·미 간 유화적 분위기를 일부러 악화시킬 이유는 없기 때문이다. 북한이 그간 정권 교체기에 종종 보였던 군사적 도발을 자제한다면 바이든식 북·미 협상이 궤도에 오를 수 있다.

바이든 행정부의 안보라인이 자리를 잡은 후엔 본격적인 북핵 협상은 시작될 것이다. 그 내용에서 ‘선 핵 폐기 후 보상’ 또는 ‘선 보상 후 핵 폐기’는 현실적으로 양측 모두 수용할 수 없는 만큼 고려되지 않을 것이다. 따라서 단계적 핵 폐기와 이에 따른 단계적 보상을 하는 ‘행동 대 행동’ 방식 또는 ‘포괄적 패키지’의 변형된 형태가 유력한 협상 카드로 등장할 가능성이 크다. ‘행동 대 행동’ 원칙은 이미 9.19 공동성명에 명기돼 있다. ‘포괄적 패키지’는 오바마 정부 취임 6개월이 지난 2009년 7월 커트 캠벨 국무부 동아태차관보가 제시한 것이다. 당시 꽉 막힌 북·미 협상의 물꼬를 트기 위한 것이었다.

조성렬, “오바마 민주당 대통령 후보의 한반도 정책-북미 양자접촉, ‘행동 대 행동’으로 외교적 해결에 주력” 『민족 21』 (2008), pp 30-35.

Ⅳ. 바이든 행정부와 문재인 정부: 트럼프 유산 집착 말고 새판 짜야

북핵 협상과 달리, 한·미 관계에서 현안이었던 방위비 분담금과 주한미군 철수 문제는 상대적으로 수월하게 해결될 것으로 보인다. 동맹 관계와 협력을 중시하는 바이든 당선인이 주한미군 감축을 빌미로 방위비 분담금을 무리하게 인상하진 않을 것이기 때문이다. 하지만 신냉전이라고 불릴 만큼 미·중 관계가 악화한 상황에서 미국의 반중 노선 참여 요구는 더욱 거세질 전망이다.

한국 정부의 고민은 바이든이 당선되고 내년 1월 대통령에 취임한 이후에도 수개월 동안 북·미 간 협상이 제대로 진행되기 어렵다는 데 있다. 미국의 새 정부가 국무·국방부 장관과 백악관 국가안보보좌관 등 외교·안보 라인을 새로 짜고, 구체적인 대북 전략을 새로 수립해야 하기 때문이다. 이 기간이 길어질수록 문재인 정부가 역할을 할 수 있는 시간적 공간이 좁아질 것이다. 따라서 2022년 5월 임기가 끝나는 문재인 정부가 ‘운전자론’을 기반으로 더욱더 적극적이고 독자적인 행보를 펼칠 가능성이 있다.

최악의 상황은 바이든 정부의 새로운 대북 정책에 따라 북핵 협상을 원점에서 다시 시작하는 것이다. 지난 11월 5일 강경화 외교부 장관이 국회 외교통일위원회에서 “지난 3년간의 성취, 북한과 우리 정부, 미국 정상 차원에서 공개적으로 밝힌 합의와 의지들은 원점으로 돌아갈 수 있다고 생각하지 않는다” 는 기대를 밝힌 것도 이런 우려에서다.

“강경화 ‘바이든 당선돼도 북미관계 원점 아냐’” 서울경제. 2020. 11. 05

바이든 시대의 한·미 동맹을 평가할 첫 시금석은 내년 초 예정된 한·미 연합훈련이 될 것이다. 통상적으로 양국은 매년 3~4월 키리졸브(KR) 연습을 실시했다. 코로나 19라는 변수가 있지만, 북한의 반발에도 불구, 어떻게 연합훈련을 하느냐에 따라 트럼프 때와의 차별화가 평가될 것이다.

워싱턴 조야에선 문재인 정부의 ‘한반도 평화 프로세스’가 효율적으로 진전되기 위해선 바이든 행정부의 비핵화 정책과 보조를 맞춰야 한다는 분석이 많다. 바이든 행정부가 문 정부의 대북 정책에 대해 지지를 보내겠지만, 독자적으로 앞서 나가는 것에는 동조하진 않을 것이란 전망이다.

따라서 문재인 정부가 가장 주의해야 할 점은 한·미 간 대북 정책에서의 엇박자다. 크게 두 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 트럼프 시대의 유산에 대한 지나친 집착이다. 새로 들어선 정권은 누구나 전임자와의 차별화를 앞세운다. 게다가 한국 정부는 바이든 정부의 대북 정책에 영향을 미칠 여지는 거의 없다. 북·미는 지금까지 핵 문제에 있어선 한국 정부가 당사자가 아니라며 개입을 배제하는 경향이 강했다. 새로운 상황 인식이 필요한 시점이다. 둘째, ‘운전자론’을 내세운 광폭 행보다. 미국 조야에선 급진 진보 세력을 제외한 대부분의 중도와 보수파는 남측의 절제 없는 대북 접근이 오히려 국제사회의 대북 압박의 효과를 약화시킬 수 있다고 보고 있다. 정부가 ‘한·미 워킹그룹’에 좀 더 신경을 써야 하는 이유다.

Ⅴ. 미 의회 ‘대북 강경’ 입장 고수: “종전선언은 시기상조”

최근 미국 하원에서는 바이든 시대의 한반도 정책에 큰 영향을 미칠 수 있는 사건이 있었다. 한반도와 관련해 발의된 두 종류의 결의안 중 하나는 통과되고, 다른 하나는 폐기된 것이다. 이들 결의안의 취지는 유사했다. 한반도의 평화와 안정이었다. 이에 불구 한·미 동맹과 관련된 결의안들은 만장일치로 하원 전체회의에서 채택된 반면, 종전선언과 관련된 결의안은 상정조차 되지 못했다.

언뜻 보면 두 결의안 모두 긍정적으로 검토돼 통과될 만한 것으로 보인다. 하지만 미 하원의 판단은 달랐다. 둘 다 한반도 평화와 안정을 위한 조치라는 데는 이견이 없었지만 이를 추구하는 방법론에서 차이가 있었다. 특히 정책의 우선 순서에서 달랐다. 미 의회는 종전선언을 시급한 조치라고 평가하지 않았다. 북한 핵과 미사일 위협이 지속되고 있는 상황에서 종전선언을 시기상조라고 판단했다. 미 의회는 종전선언을 북한 비핵화의 가시적인 성과가 보일 때 거론될 수 있는 문제임을 확인했다. 오히려 종전선언보다는 다소 느슨해진 한·미 동맹을 더욱 공고히 하는 것이 중요하다고 봤다. 이런 이유로 동맹 결의안은 받아들여진 반면, 종전선언 결의안은 사실상 거부된 것이다.

종전선언 결의안을 추진한 ‘진보 코커스(CPC)’ 는 1991년 시작된 민주당 내 소수 진보파 의원들의 모임이다. 무소속 버니 샌더스 상원의원도 여기에 속해있다. 현재 하원 435명 중 95명, 상원 100명 중 1명이 참여하고 있다. 이번 결의안에 서명한 의원은 이보다도 적은 52명이었다. 재선에 성공한 한국계 하원의원 앤디 김도 이 모임에서 활동하고 있다. 이들은 종전선언뿐 아니라 남북 경협에도 적극적이다. 이는 유엔과 미국의 대북 제재의 완화가 요구되는 사안으로, 이들의 주장이 의회 내에서 폭넓게 받아들여지지 못하는 또 다른 이유다. CPC는 내년에 다시 종전선언 결의안을 추진할 것으로 알려져 있지만 진보를 넘어 지지 세력을 확대할 수 있을 지는 미지수다.

https://progressives.house.gov (검색일 2020. 11. 10)

Ⅵ. 바이든 행정부의 대중국 정책: 동맹 협력 통한 중국 봉쇄 지속

바이든 행정부의 대외정책 중 트럼프 때의 기조를 이어가는 대외정책은 아마도 대중국 정책 등 몇 가지가 되지 않을 것이다. 트럼프 대통령은 강력한 라이벌로 떠오른  중국을 견제하기 위해 중국에 대해 강한 압박 정책을 폈다. 이런 정책 기조는 바이든 시대에도 그대로 유지될 전망이다. 단지 트럼프 행정부가 미국 독자적으로 중국을 압박했던 것에 비해 바이든 행정부는 동맹의 협력을 얻어 공동전선을 펴는 것이 차이점이 될 것이다. 바이든 행정부는 또 미국의 민주당 정권들이 해왔듯이 민주주의와 인권과 자유를 앞세워 중국을 압박할 것으로 보인다. 이와 관련해 정치, 경제, 군사, 외교 등의 분야에서 미국과 중국 간 갈등 이슈는 크게 4가지로 요약될 수 있다. ①중국의 팽창에 맞서는 봉쇄 ②미·중 간 무역전쟁 ③인권 문제 ④기업 및 기술 규제 등이다.

첫째, 중국 봉쇄는 특히 동맹국의 협력이 요구되는 사안이다. 미국은 현재 인도·태평양전략을 통해 중국의 영향력 확대를 막고 있다. 일본, 호주, 인도, 동남아 등과 긴밀히 협력해 중국의 외양 넓히기를 강력히 제지하겠다는 의도다. 현재 중국은 일본을 비롯한 동남아 국가들과 동·남중국해에서 영유권 분쟁을 겪고 있다. 이에 미정부는 이 해역에서의 항행의 자유를 보장해야 한다면서 중국 견제에 직접 참여하고 있다. 궁극적으로 중국의 태평양 해역으로 진출을 막기 위한 전략으로 실행 과정에서 한국도 동참을 요구받고 있다. 에너지의 해외 의존도가 높은 한국에게도 석유 수송로인 동·남중국해에서의 항행의 자유가 필요한 만큼, 미국이 주도하는 이 전략에 적극적으로 참여해야 한다는 주장이다. 동맹주의를 내세우는 바이든 당선인이 대통령에 취임하게 되면 이 같은 요구는 더욱 거세질 것으로 전망된다. 따라서 한국 정부에겐 또 다른 하나의 미·중 사이에서의 선택 강요가 될 것이며, 이에 대한 구체적인 대응책 마련이 시급한 상황이다.

둘째, 미·중 간 무역전쟁이 향후 바이든 행정부 출범 이후 어떻게 전개될지에 대해선 다양한 시나리오가 나오고 있다. 이를 살펴보면 우선, 양국 간 1단계 무역 합의가 재평가될 것이란 분석이 많다. 이를 바탕으로 무역 역조를 해소하기 위한 협상이 지속될 것이란 전망이다. 관세와 관련해서는 미국 소비자들의 부담을 줄이기 위해 생필품에 대해선 관세를 조금 낮추는 것이 검토될 수도 있을 것이다. 하지만 바이든 행정부가 선제적으로 이미 트럼프 정부가 부과한 관세를 폐지하지는 않을 것으로 보인다. 관세는 기본적으로 무역 협상에서 매우 효과적인 카드이기 때문이다. 그렇다고 바이든 정부가 트럼프 때처럼 중국 상품에 대해 고율의 관세를 밀어붙이기식으로 부과할 것 같지도 않다. 이 분야에서도 동맹국의 지지를 얻어 중국에 대한 압박을 지속할 것이란 분석이 많다.

셋째, 인권 문제는 미·중 간 갈등을 조장하는 또 다른 이슈다. 미국이 중국을 압박할 때 종종 동원되는 문제로 특히 인권에 민감한 미국의 민주당 정부가 큰 관심을 쏟는다. 중국은 현재 홍콩 사태, 티베트 문제, 위구르 문제 등 다양한 인권 문제를 안고 있다. 최근에 불거진 홍콩 사태는 중국 공산당 정부가 ‘일국양제(一國兩制·1국가 2체제)’ 를 통한 홍콩 자치에 대한 약속을 위반한 것으로 국제사회의 큰 반발을 불러일으켰다. 그 영향으로 중국과 대만 간의 양안관계(兩岸關係)마저 긴장이 고조됐었다. 상당수의 대만인들이 중국 정부가 대만의 민주주의에 대한 강력한 위협이 될 수 있다는 것을 확인했기 때문이다. 트럼프 대통령은 이를 중국 견제에 적극 활용해 베이징 정부의 신경을 곤두서게 했지만, 바이든 행정부는 좀 더 톤을 낮춘 방식으로 이 문제를 다룰 것으로 보인다.

오일환, “중국 정부의 ‘일국양제’에 의한 홍콩 통합 딜레마” 『중국학연구』 (2020), pp 87-113.

넷째, 기업 및 기술 규제 문제도 미·중 관계에서 뜨거운 이슈다. 일각에선 중국이 첨단 기술 분야 진출에 대한 미국의 견제가 다소 느슨해질 수 있다는 전망이 나온다. 틱톡이나 위챗 같은 기업에 대한 규제가 조금은 풀어질 가능성도 있다. 하지만 화웨이 봉쇄는 유지될 것으로 보인다. 화웨이에 대한 미국산 반도체 판매는 완화될 수 있지만, 화웨이의 5G 네트워크 사업에 대한 규제는 결코 풀지 않을 가능성이 크다. 화웨이의 통신망 사업에 대해서는 트럼프 행정부와 마찬가지로 바이든 당선인도 미국의 안보와 직결되는 분야라고 판단하고 있기 때문이다. 미국 정부는 화웨이의 통신망이 도·감청에 안전하지 않다는 주장을 여러 차례 해왔다. 이를 볼 때 첨단 분야에서의 미·중의 협력은 일정 부분 제한될 수밖에 없다는 것이 전문가들의 분석이다.

Ⅶ. 결 론

트럼프 시대의 한반도는 격동의 시기였다. 트럼프 대통령의 취임 직후 북·미 간 초강경 대립으로 한반도는 전쟁 발발의 위기를 맞기도 했다. 하지만 2018년 2월 평창동계올림픽을 계기로 조성된 화해 분위기가 남북 정상회담과 북·미 정상회담으로 이어지고 북핵 협상이 본격적으로 시작됐다. 하지만 안타깝게도 2019년 2월 하노이에서 열린 2차 북·미 정상회담이 결렬되면서 비핵화에 기대도 함께 사라졌다. 그동안 남북 정상도 세 차례 회담을 가졌다. 하지만 당시 일궈냈던 합의는 유명무실해지고 있는 것이 현실이다.

이제 우리는 북핵 문제에서 한 축인 미국의 정권 교체기를 맞아 새롭게 전략을 가다듬어야 할 때다. 바이든 당선인이 트럼프 대통령과는 전혀 다른 방식의 협상술을 내세울 것이기 때문이다. 이에 대비해 몇 가지를 제언하고자 한다.

첫째, 새로 들어서는 바이든 행정부와 대북 정책에 보조를 맞춰야 한다. 한반도 평화 프로세스와 미국의 새로운 대북 전략간 충돌이 있어선 안되기 때문이다. 이 대목에선 특히 문재인 정부가 앞세우고 있는 ‘종전선언’과 ‘남북 경협’에 대한 목소리를 낮출 필요가 있다. 앞서 언급했듯이 북핵 협상의 키를 쥐고 있는 미국 내 분위기는 국내 여론과 많은 차이가 있다. 이를 무시할 경우 자칫 바이든 행정부의 시작부터 한·미 조율이 삐꺽거릴 수도 있다.

둘째, 트럼프 대통령과는 스타일이 전혀 다른 바이든식 외교를 연구하고 이에 대응할 필요가 있다. 바이든 행정부는 당연히 트럼프식 대북 협상의 흔적을 모두 없앨 것이다. 특히 외교에 문외한인 트럼프 대통령의 협상 방법을 낮게 평가하는 바이든 당선인으로서는 당연한 것이다. 다시 말해 바이든 행정부가 ‘트럼프 레거시’를 인정하지 않을 것이다. 이런 상황에서 우리가 트럼프 때의 유산을 그대로 이어받자고 한다면 한·미 관계는 상당히 어색해질 수도 있다.

셋째, 문재인 정부는 ‘운전자론’을 내세우면서 한반도 평화정착을 우선순위로 삼고, 신한반도 체제를 만들고자 했다. 엄격히 따지면 신한반도 체제는 그동안 평화정착을 위해 남북이 내놓은 수많은 아이디어와 큰 차이는 없다. 1972년 7.4공동성명부터 시작된 남북 간 화해 노력은 그동안 엄청나게 많은 합의를 끌어냈다. 사실 전문가들 사이에선 “기존의 합의만이라도 잘 지킨다면 한반도에 평화와 안정이 정착될 것”이라고 말한다. 하지만 바이든 시대에도 가능하다면 ‘운전자론’을 적극 활용하는 것이 우리에겐 이롭다. 바이든 행정부가 직접 대북 협상을 하더라도 고비 때마다 우리가 중재 역량을 보여줘 존재감을 드러낼 필요가 있다. 이럴 경우 협상에서 우리의 의사가 보다 잘 반영되는 환경이 조성될 수 있을 것이다.

넷째, 북한에 대한 적절한 관리로, 이는 매우 까다로운 문제다. 지난 6월엔 4.27 판문점 선언의 상징과도 같았던 개성 남북공동연락사무소가 북한에 의해 불법적으로 폭파됐다. 일각에선 이를 북한이 판문점 합의를 일방적으로 파기한 것으로 받아들이고 있다. 과연 북한 지도부에 문재인 정부가 어떤 모습으로 비칠지 평양의 입장에서 반추해 봐야 한다. 그리고 사안에 따라 민족 문제로 다뤄야 할지, 국가 간 국가의 문제로 다뤄야 할지에 대해 명확한 입장을 정해야 한다. 그래야 북한에 대한 메시지 관리가 확실해질 것이다.

다섯째, 국내외 여론 관리다. 현재 문재인 정부의 대북 정책에 대한 호응은 점점 약해지고 있다. 남북 회담과 북·미 회담이 활발할 때 받았던 스포트라이트는 사라졌다. 남은 것은 “역시나”하는 푸념뿐이다. 바이든 행정부는 출범 후 외교안보 라인을 갖춘 다음 대북 협상에 적극적으로 나설 가능성이 크다. 문재인 정부에게 다시 기회가 올 수 있다는 의미다. 문재인 정부에겐 마지막 기회가 될 것이다. 이를 성공적으로 진행시키기 위해서는 국내외에서 호의적인 여론 조성이 절대적으로 필요하다. 특히 미국 의회를 비롯해 정책 결정에 영향력을 행사하는 싱크탱크와 언론사 등을 대상으로 한 호의적인 여론 조성에 힘써야 한다.

■ 저자 소개 ■

최 익 재

ijchoi@joongang.co.kr

중앙일보 기자

동아시아학 박사(국민대학교)

중앙일보 전 외교안보팀장

국민대 중국 인문사회연구소 연구위원

세계사 능력검정시험 출제·검토위원