자유민주주의와 시장경제 발전, 미래 통일한국의 비전을 찾아가는	자유포커스	2013년 3호 발행 : 한국자유총연맹 발행일 : 2013년 11월

지난 9월 국가정보원과 검찰이 내란음모 혐의 등으로 통합진보당 이석기 의원을 구속 기소하면서 우리의 자유민주주의 체제를 위협하며 반국가 행위를 일삼는 종북 세력을 어떻게 처리할 것인가에 대한 관심이 높아지고 있다. 더불어 이석기 의원이 소속된 통합진보당 해산 여론이 비등하는 데 맞춰 우리 헌정사상 처음으로 통합진보당 해산 심판 청구안이 법무부에 의해 헌법재판소에 제출됐다. 평소 익숙하지 않았던 정당해산 심판제도는 어떤 것인지 헌법재판소의 연구 자료를 통해 알아보고, 통합진보당의 처리가 어떻게 될지 가늠해 본다.

지난 8월 30일 교육부 검정을 통과한 새 고등학교 한국사 교과서 8종 가운데 6종의 교과서가 좌편향적 시각에서 기술되고 있다는 점과 함께 이를 바로잡고자 하는 시각에서 기술된 교학사의 교과서를 두고 우리 사회의 논란이 이어지고 있다. 한국 근현대사를 부정적으로 인식하고, 북한에 대해 긍정적으로 서술해온 기존 교과서들의 문제점과 함께 역사용어의 올바른 표기에 관해 살펴보는 논문을 요약 게재한다.

또 세계 금융위기 대응을 위해 미국 등 각국이 펼쳐온 양적 완화의 축소 내지 중단 움직임으로 세계 경제가 출렁이는 가운데 미국과 일본의 양적완화 정책과 출구전략에 대한 이해와 한국경제의 대응방안을 알아본다. 더불어 박근혜 대통령이 후보시절부터 공약하고 취임 후 적극 추진하고 있는 ‘창조경제’의 이해를 돕는 자료와 함께 우리 사회의 숙원인 통일문제과 관련해 ‘통일한국의 비전’을 제시하는 발표문을 요약 소개한다.

■ 지면소개

◯ 국정과제 이해 / 창조경제

창조경제 바로 알기

◯ 자유민주주의와 한국사회 / 정당해산 심판제도

위헌정당 해산제도

◯ 대한민국 경제성장의 길 / 미국출구전략

버냉키 쇼크, 양적완화, 출구전략 그리고 한국경제

◯ 한반도 평화 정착 / 통일한국 시대

통일한국의 비젼과 대외정책 방향

◯ 시사 이슈 / 한국사 교과서 논쟁

고등학교 한국사 교과서 근ㆍ현대사 용어의 문제

■ 새 정부 국정과제의 이해 / 창조경제

창조경제 바로알기

지난해 10월 당시 새누리당 대통령 후보였던 박근혜 대통령은 창조경제라는 공약을 제시하였다. 대통령 당선 이후 창조경제는 박근혜 정부의 핵심 국정과제가 되었고, 미래창조과학부를 새롭게 신설하는 등 적극 추진돼 왔다. 미래창조과학부는 창조경제 실현을 위한 갖가지 정책을 추진해 왔으며 지난 9월 30일 미래창조과학부, 특허청, 한국과학기술정보연구원 공동으로 온라인 교류·협력의 장인 '창조경제타운'(http://www.creativekorea.or.kr)을 개설하였다. 개설 후 1개월 남짓한 지금까지 국민들의 적극적인 호응이 이어지고, 정부는 제안된 아이디어가 신속하게 사업화될 수 있도록 전문가 검토 과정을 진행하는 등 맞춤형 지원을 제공하며 적극 추진되고 있다. 이렇게 창조경제는 그 실체를 조금씩 드러내고 있지만 본질을 이해하기에는 여전히 무리가 있는 것이 현실이다. 이번호에서는 최근 이민화 카이스트 교수가 그의 저서에서 소개하는 향후 지속 가능한 창조경제의 포인트 몇 가지를 정리한다.

현지화하며 진화하는 창조경제

본격적인 정부정책으로 창조경제를 제시한 우리나라에서 창조경제 개념의 모호성에 대한 논란이 지속되고 있다. 논란의 원인은 크게 3가지다.

첫째, 창조라는 개념에 대해 많은 사람들이 무에서 유를 창조하는 것으로 생각하는 등 과거와 단절된 개념으로 생각하는 경향이 있다. 그러나 최근의 창조는 세상에 존재하지 않는 전혀 새로운 것들을 만들어내는 것이 아니라, 기존에 존재하는 것들을 활용하여 유에서 또 다른 유를 창조해 내는 융합적 창조의 개념으로 확장되었다. 또한 개인과 집단의 창의성을 경제적 가치로 전환하는 것을 중시하는 창조사회도 기존 산업사회, 정보사회와 단절된 개념이 아닌, 서로 수용하고 조화롭게 발전시키는 사회 형태를 의미한다.

둘째, 정부는 첫번째 국정과제를 통해 창조경제의 핵심인 창조산업으로 다음과 같은 5개 분야를 제시했다.

① 신성장 동력 : 과학기술에 기반한 미래 예측으로 유망 성장동력을 발굴해 문화콘텐츠, 소프트웨어, 인문, 예술과 융합

② 사회 이슈 해결 : 고령화ㆍ에너지 등 국가 당면 이슈 해결과 사회의 복지ㆍ안전 등 공공시스템과 연계한 새로운 시장 창출 지원

③ 실용기술 활용 : 사업화ㆍ창업아이디어와 기술 보유자, 투자자 매칭과 제품화를 위한 후속 R&D와 공공구매 연계 지원

④ 과학기술 서비스 : 빅데이터, 초고성능 컴퓨터 등을 활용한 공공ㆍ민간 서비스 확대와 이를 통한 서비스 산업 육성

⑤ 거대 전략기술 기반산업 : 우주발사체, 인공위성, 대형가속기, 원자력 등 대현 국가 프로젝트의 민간 개방으로 산업 생태계 구축

기존 해외와 국제사회에서 창조산업을 두고 정부가 특정산업 등을 제시하던 것과는 달리 창조산업 범위가 거의 전 산업과 과학기술 분야를 포괄하면서 특정분야가 제시되지 않았고, 당연히 정례적으로 제시되었던 투자 규모도 제시되지 않았다.

셋째, 창조경제, 창조산업, 창조도시 등의 용어는 외국뿐만 아니라 우리나라 도시 발전과 문화 및 콘텐츠 분야 등에서 이미 널리 사용되고 있는 개념으로 용어의 호환성에 문제가 발생했다. 다양한 분야에서 ‘우리 분야가 창조경제의 핵심이다’라는 주제의 기고가 넘쳐나는 이유다. 유네스코가 2004년부터 도시의 문화ㆍ사회ㆍ경제적 발전을 위해 상호 경험과 아이디어, 모범사례 공유를 위해 구축한 창조도시 네트워크에도 이미 우리나라는 이천(Crafts and Folk Art), 서울(디자인), 전주(Gastronomy)가 가입되어 있다.

우리나라 창조경제의 정의를 살펴보면 과학기술과 국가경제를 동일시한 기존 국내외 창조경제의 확장 혹은 진화 개념으로, 과학기술을 중심으로 다양한 분야의 융합을 통한 새로운 부가가치와 일자리 창출 등 정책 추진목표는 비교적 명확하다. 세계 주요국들이 자신들의 강한 분야를 창조산업으로 지정하여 육성하는 것과 같이, 그동안 과학기술과 ICT를 성장동력으로 육성한 우리나라는 창조경제를 우리의 실정에 맞게 현지화하여 진화하는 과정으로 이해할 수 있다.

그러나 앞으로 우리나라만의 강점을 발굴하고 활용하여 세계시장을 선점할 수 있는 창조산업 발굴과 육성정책 설계, 그리고 창의성이 발현될 수 있는 연구개발 환경구축이 무엇보다 우선되어야 한다. 5년 동안 단기적 성과에 집착한다면 창조경제의 실현은 난관에 부딪힐 것이다. 세계적 지명도가 높은 예술과 문화산업 등을 중심으로 강력한 정부의 지원하에 1997년부터 창조경제 정책을 추진한 영국이 최근 ‘창조블럭’에 부딪힌 것을 간과해서는 안 된다.

글로벌을 지향하고, 기술 확장성과 일자리 창출, 경제적 가치 잠재력이 높은 융합과 플랫폼 기반 창조산업과 스타트업 경제에 대한 고려는 우리나라 창조경제 실현의 기본 전제 사항이다. 그러나 그 과정에서 그 동안 우리의 관련 정책 리뷰 등을 바탕으로 우리나라의 강점, 약점, 문제점 등을 명확히 분석하고 우리의 현실에 적합한 현지화가 중장기적으로 지속 가능한 창조경제 실현의 가장 중요한 전제 조건이다.

융합과 창조를 쉽게 이야기 하지 말자

기존에 존재하던 다양한 것들을 조합하여 새로운 가치를 창조하는 융합적 창조에는 함정이 있다. 대표적으로 애플의 아이폰과 아이패드 등이 거론되고 있다. 성공요인은 혁신적 사용경험이다. 이는 단순히 기존 기술의 조합이 아니다. 애플은 지속적으로 자신들만의 입력수단과 조작기를 개발해 왔고, 세계 최초 그래픽 사용자 인터페잇 기반 PC출시, 유닉스 기반 OS를 개발하고, 스티브 잡스는 디즈니픽사에서 3D엔진 개발을 주도하여 마침내 2002년 이러한 기술을 통합한 코코아 엔진을 개발해 아이폰에 적용했고, 이러한 iOS가 있어 아이폰과 아이패드 혁신의 핵심인 사용자 경험을 완성했다.

최근 상용화 단계에 들어선 시스템 중 플렉서블 디스플레이(Flexible Display)는 1974년 제록스 팔토알토연구소에서 개발한 자이리콘(Gyricon) 전자종이가 진화해온 시스템이고, 3D프린터는 1984년 Charles Hull의 디지털 데이터를 활용한 3차원 프린팅 프로세스의 개발로 시작되었으며, 무인자동차는 1939년 뉴욕 세계박람회에서 GM이 전시한 Futurama 개념을 구체화한 시스템이다. 이처럼 미래 지향적이며 창의적, 혁신적 개념이 세계시장에서 경제사회적 가치로 환원되기까지는 적지 않은 시간과 기다림이 필요하다. 최근 창조적 서비스, 제품개발을 위해 강조되고 있는 과학기술, ICT분야 등과 인문학의 융합 및 학문간 장벽 제거도 중요하다. 단순한 전문가 참여가 중요한 것이 아니라, 융합기술에서 인문학이 자연스럽게 녹아 흐를 수 있는 체계에 대한 많은 연구가 필요하다.

우리나라와 같이 자기 학문분야에 대한 정통성을 상실하면 살아남기 힘든 학계풍토에서는 공학자나 인문학자 모두 융합기술을 이야기하면서도 실제로 자신의 분야를 기술에 녹이기는 힘든 것이 현실이다. 그리고 단기적인 정책으로는 불가능하다. 미국의 첨단 IT기업이 인문학을 산업적으로 전유하기까지는 인간과 도구의 관계에 대한 인문학적 통찰을 수용한 20~30년간의 오랜 연구 과정이 누적되어 있다.

세계 각국은 창조산업과 함께 중장기 관점의 새로운 가치창출을 위한 원천으로 창의적 기초연구강화, 세계 주도권 확보를 위한 노력을 경주하고 있다. 특히 미국은 기초연구를 통한 새로운 산업 플랫폼 형성하고 있고, 일본은 새로운 산업기반 창출 등 기초 연구와 산업의 전략적 연계를 강화하고 있으며, 유렵연합은 기획 단계에서 상용화까지를 고려하는 체계적인 기초연구 정책을 추진하는 등 기초연구를 중장기적으로 새로운 산업 창출을 위한 종자와 미래 국력의 원천임을 인식하고, 독창적인 연구 활성화를 위한 지원과 함께 실패를 포용하는 문화를 강조하고 있다.

향후 창조경제 기반 조성 및 성과 창출을 위해 단기적으로는 일자리 창출과 경제성장을 위한 융합 중심 신산업을 창출하고, 중장기적으로는 신산업을 뒷받침하고 미래 성장동력을 창출하는 투트랙 전략의 추진이 필요하다. 신산업은 향후 5년간 산업화가 가능한 우리의 강점분야를 발전시키고, ICT나 과학기술과 융합해 새로운 산업 분야의 주도권을 확보해야 한다. 사용자나 개발자 생태계는 창조적 생태계 개발 사업을 하며, 기타 부품과 완제품 등 가치사슬 구축이 가능한 산업을 집중 양성해야 한다. 따라서 해당 분야에 대한 과감한 규제완화와 집중투자, 공공구매 확대 등의 실시가 필요하다.

또한 미래예측에서 도출된 미래 성장동력을 키워가기 위해서는 단기간 내 신시장 창출 가능성은 낮지만, 중ㆍ장기적 지원을 통해 국가 주력산업으로 성장 가능성이 높은 기술 발굴 및 지원 강화가 필요하다. 특히 발굴된 미래 성장 동력의 지속적ㆍ안정적 지원을 추진하고, 신산업으로 전환할 수 있는 플랫폼 형성을 촉진하는 등 지속적인 상호작용을 통한 상용화 전략을 기획 단계부터 체계적으로 추진해야 한다.

창업은 취업의 대체수단이 아니다

한국직업능력개발원이 조사한 자료를 바탕으로 지난 10년간 청소년의 직업가치관이 어떻게 변화했는지 살펴보면, 남녀학생 모두 능력 발휘와 보수를 직업 선택과 직업 생활에서 가장 중요한 가치로 삼고 있으며, 창의성 항목은 그다지 높은 비중을 차지하지 못하고 있다.

최근 청년 기술창업에 대한 관심이 높다. 대학생 10명 중 6명 이상이 창업에 대한 높은 관심을 가져 수도권 학생들의 창업에 대한 관심은 29.9%이며, 비수도권 학생들의 비율은 70.1%이다. 그러나 실제 벤처기업에서 차지하는 대학생 창업비율은 0.2% 수준에 불과한 것이 현실이다. 취업이 힘드니 창업을 해보겠다는 단순한 생각일 가능성이 높다.

창업의 가장 중요한 성공 요인이 혁신적 기술 아이템이라는 것은 인식하고 있지만 실제 아이디어만으로 창업이 가능한 분야에 대한 설문 결과는 스마트폰용 앱, 인터넷쇼핑몰, 디자인, 게임 및 오락 순으로 그다지 참신한 아이템은 보이지 않는다.

20~30대 벤처 CEO 비중은 2000년 전체 벤처의 54%에서 2010년 10% 수준으로 감소하고 있으며, 주요선진국의 주요 기업가정신 지수는 상승하는 반면, 우리나라는 1990년대 벤처붐 이후 하락하고 있다. 용기를 내어 창업했으나 실패하면 재기하기 힘든 것이 우리나라의 현실이다.

우리 정부는 20008년 이후 총 9회에 걸쳐 창업활성화 대책을 수립 및 시행 중이지만 기술 경쟁력 기반 창업은 미흡하여 양적 확대에 초점이 맞춰져 왔다. 물론 우리나라에도 벤처기업 경영 재기 지원제도가 있으나, 국세나 지방세 감면제도가 없어 재창업 지원자금을 활용하기 힘든 실정이다.

앞으로 일반 국민, 대학생, 교수 및 기업연구원 등 창조계층별 맞춤형 창업지원 전략을 통한 창업 촉진 방안 마련과 함께 손쉬운 창업 인프라, 창업ㆍ중소기업 퇴로 확보, M&A활성화 전략 마련, 멘토링, 사업 타당성 검증, 투자유치 지원 등 효과성 높은 지원을 하고, 실질적 창업 애로해소를 위한 정책지원이 필요하다. 그러나 무엇보다 중요한 것은 창조계층의 지속적 양성을 위한 인문학, 예술, 공학, 지연과학, 사회과학 등의 융합 기반 강화와 청년 창업 활성화를 위한 기업가정신 함양 촉진, 창의적 문제 해결 중심의 초ㆍ중등 교육제도 개선과 함께 튀는 인재를 사회가 수용할 수 있는 문화 조성, 초ㆍ중등 과정에서부터 기업가 정신과 창업교육이 우선 등이 이뤄져야 한다.

자유로운 근무 환경이 창의적 결과물을 만들지는 않는다

창조경제 실현의 주역은 민간기업이다. 이제는 경제적 잠재성과 일자리 창출 가능성이 높은 창조적 제품과 시스템, 서비스 등을 세계를 대상으로 생산하고 판매하는 기업만이 살아남을 수 있는 환경이다.

그 핵심은 창조인력이 중요 역할을 수행하는 창조기업이다. 개인이나 집단이 그들의 창조성, 기술, 재능 등을 기반으로 그들만의 기술, 서비스, 제품 등을 생성하고 이용해 경제적 가치를 창출한다. 플로리다 교수는 제품들이 아무도 모를 정도로 다양하고 격동적이며, 경험적 도전이 강한 것을 특징으로 하고, 혁신이 성장의 원동력인 창조기업들은 민첩하고 지속적으로 빠른 시일 내에 고객에게 새로운 가치를 창조하는 등 고객의 신뢰를 기반으로 고객가치 창출에 초점을 맞추어야 한다고 언급했다.

창조성이 높은 결과물은 기존의 표준산업분류에 포함되지 않는다. 기존 해외의 창조산업 분류가 정부 주도로 국제경쟁력을 가진 기존 산업을 활용했다면, 우리나라의 창조산업은 기존 분류를 넘어 무에서 유를, 유에서 유를 창조해 내야 한다. 앞으로 기업의 변화와 역할이 매우 중요하지만, 우리 기업의 기술중심 조직문화의 경직성은 아직까지도 변하고 않고 있는 것이 현실이다.

정부도 융합적 창의인재 양성에 많은 노력을 기울이고 있다. 그러나 이러한 인재는 단시일 내에 양성할 수 없다. 우리나라 기업들도 최근 조직 내에 인문학 및 다양한 융합인력을 함께 운용하고 있으나, 현재까지는 경험과 성숙도가 낮아 본격적인 성과로 연결되고 있지 못하다. 또한 국내외 인문사회학은 여전히 주변학문으로 인식되는 등 IT분야의 인문학 융합 시도는 아직까지 미비한 실정이다.

우수한 창의인재의 특징은 자신들의 창의성을 충분히 펼칠 수 있는 안정되고 모든 인프라가 갖추어진 환경을 선호하는 경향이 있고, 이들을 유인하기 위해 기업들이 자유로운 연구 환경과 정주 여건을 제공한다. 구글은 이러한 인력의 활용에 많은 관심을 기울이고 있다. 구글은 웹의 모든 정보를 통합해 정보와 정보간의 다양한 관계를 표현하고, 인간적 사고로 의미를 파악할 수 있는 웹 환경을 구축하기 위해 인문학 및 사회학, 문화적 관점에서 접근하고 있다. 또한 구글 도서 프로젝트 성과에 기반하여 디지털 인문학을 조성하고, 인문학자 지원을 목적으로 디지털 인문학 연구 어워드를 실시하고 있으며, 2011년 6,000여 명의 채용 직원 가운데 4,000~5,000명을 인문분야 전공자로 채용했다. 구글은 충분한 자금과 시간을 투자하여 사용자 요구사항을 충족시키고, 더 나아가 감성적 만족감 제공을 위한 다학제적 융합연구를 활발히 진행 중이며, 인터페이스 분야 외에도 고객지원, 홍보, 관리 시스템, 현장 서비스 등 전사적인 차원의 기반 연구를 하고 있다.

또 하나는 조직 문화이다. 애플의 강점은 조직 전체에 창의적 디자인 중시 마인드가 널리 퍼져 있다는 것이다. 디자이너가 새로운 콘셉트를 제안했을 때 개발팀에서 거부하면, 개발자는 ‘NO'라고 말한 원인 규명을 요청하여 실제로는 디자인의 90% 수준까지 구현할 수 있다는 강점이 있다.

창의적 인재와 기업의 창조성 높은 제품과 서비스는 과연 기존의 표준산업 분류 등에 포함될 수 있을까? 현재 정부는 창의적인 인재 양성에 많은 노력을 기울이고 있다. 그러나 현재 인증제도는 창조성이 아닌 기술성에 한정되어 있다. 기업부설연구소와 연구개발 전담부서 신고ㆍ인정제도는 기업부설연구소나 연구개발 전담부서를 보유한 기업의 기술혁신을 위해 조세, 관세, 인력, 자금 등을 지원한다. 벤처기업 확인제도는 연구개발 기업, 기술평가 보증ㆍ대출기업, 예비 벤처기업, 벤처투자기업에 대해 창업특례, 세제혜택, 인력, 입지, 특허출원, 마케팅 등을 지원한다. 그리고 이노비즈인증제도는 기술경쟁력을 지닌 기술혁신형 중소기업에 대해 기술보증기금의 보증 지원, 중소기업 정책자금 및 지원사업 참여시 우대 등의 혜택을 부여한다.

벤처기업 확인제도와 이노비즈인증제도 간의 중복성, 인증제도의 시장성 부족 등으로 인증제도 개편에 관한 논의가 지속적으로 제기되는 등 이 두 제도는 법적 근거와 인증 기준 등에서 차이를 보이지만 지원 수단은 유사하다. 이에 따라 벤처 인증 및 이노비즈 인증이 벤처캐피털 등 시장의 엄격한 시장성 판단에 의해 이루어지기보다는 기술보증기금, 중소기업 진흥공단 등 정책 부문의 판단에 크게 의존하여 기업의 시장성, 혁신성, 성장성 등에 대한 전문적 검증이 이루어지지 않을 우려가 상존한다.

앞으로 인증제도는 단순히 모험적이고 기술혁신을 수행하는 기업뿐만 아니라, 창조적 아이디어를 지속적으로 발굴해 내는 기업에 대한 인증ㆍ지원 방안을 모색해야 한다. 이를 통해 창조적  인력이 모여 창조적 아웃풋을 양산하는 것이 창조경제의 핵심요소 중 하나다. 자유로운 인재들이 알아서 모일만한 기업과 환경은 창조경제의 성공을 위한 기본 구성요건이다.

주요기업 기술혁신 지원 혁신 지원 관련 인증제도

지원제도	주요 지원내용	법적 근거
기업부설연구소, 연구개발 전담부서 신고, 인정제도	기업부설 연구소 혹은 연구개발 전담부서를 보유한 기업의 기술혁신을 위해 조세, 인력, 자금 등을 지원	기초연구진흥 및 기술개발지원에 관한 법률
벤체기업 확인제도	연구개발 기업, 기술평가 보증‧대출 기업, 예비 벤처기업, 벤처투자기업에 대한 창업 특례, 세재혜택, 금융 혜택, 인력, 입지, 특허 출원, 마케팅 등을 지원	벤처기업 육성에 관한 특별조치법
이노비즈 인증제도	기술 경쟁력을 지닌 기술혁신형 중소기업에 대한 기술보증기금의 보증 지원, 중소기업정책자금 및 지원 사업 참여 시 우대, 금융, 인력, 판로 확보 등 혜택 부여	중소기업 기술혁신 촉진법

창조경제의 혁신 주체는 민간이고, 정부는 촉진자다

대부분 창조경제를 표방하고 창조산업을 추진하는 국가들의 공통점은 자국이 강점을 가지고 있는 창조산업을 단기적 경제 활성화와 일자리 창출을 위한 국가 성장동력의 일부로 추진하고 있다는 것이다. 예를 들면 영국은 크리에이티브 브리튼을 통해 과학기술과 혁신, 금융산업, 창조산업을 중요 국가 성장동력의 하나로 제시했다. 일본 아베 총리는 2013년 2월 시정방침 연설을 통해 농산물, 첨단의료, 환경기술 등과 창조산업을 중요 국가 성장동력으로 하여 경제 성장을 위한 적극적인 쿨재팬 전략 추진 의지를 표명했다.

그러나 창조산업이 전부는 아니다. 단기적인 경제효과를 위해서는 창조산업과 함께 제조업 활성화 정책을 추진하고 있다. 특히 해외에 생산기지를 구축한 자국기업의 생산기지 본국 귀환 정책인 리쇼링(reshoring)정책을 강화, 일자리와 경제 활성화를 위해 기업을 운영하기 좋은 환경 구축에 혼신을 다하고 있다. 미국은 적극적인 세제지원을 통해 캐터필러는 일본, 포드는 멕시코, 인텔은 중국에서 미국 현지로 생산기지를 이전했으며, 애플은 맥PC 생산라인을 미국으로 이전할 예정이다.

일본의 아베노믹스는 제조업의 국제경쟁력 부활 등을 새로운 성장전략으로 추진해 신성장 동력 창출과 민간투자 촉진을 강조하고 있다. 민간기업 투자 확대와 제조업 산업경쟁력 제고를 위해 총리를 의장으로 하는 일본경제재생본부 산하에 민간기업 경영자들로 구성된 산업경쟁력회의를 설치하고 전략시장 창조계획, 국제 전개 전략, 산업재흥계획 수립 등을 핵심으로 구체적인 전략을 제시할 예정이다. 특히 산업재흥계획은 개인 가능성을 최대한 발휘하여 고용ㆍ소득이 확대되는 나라를 만든다는 목표로, 대담한 규제개혁을 통해 세계 연구자가 모이고, 세계에서 가장 기업을 운영하기 좋은 나라인 세계성장센터화를 추진하고 있다. 이를 위해 세계 국가들의 최고 제도와 일본의 시스템을 비교하는 국제 첨단 테스트를 실시하여 제도 개혁과 시장 창출 기폭제로 활용할 예정이다.

한편 효율적인 정책 추진을 위한 정부 행정조직의 혁신 역량과 관리체계를 강화하고 있다. 영국은 ‘창조적 영국’을 추진하기 위해 정부가 지원하되 간섭하지 않는다는 ‘권력의 원칙’을 배제하고 추진 과제별 담당 부처와 조직을 명시했다. 일본은 신성장 전략의 효율적인 추진을 위해 PDCA(Plan-Do-Check-Action, 계획-수행-확인-작업)체제를 도입하고, 관료주의와 실적주의의 폐해방지를 위한 수평적 행정조직 개편과 절차 투명화, 총리실 중심의 부처 협력체제 강화 등을 추진하고 있다. 이를 위해 총리실 내 국가전략실에서 총괄하고 각 부처들이 관련 전략 실무 업무를 담당하는 등 정책 수립과정의 관리체계와 재검토를 강화했다.

특히 이들 국가의 경제 및 과학기술 정책의 공통 인식은 창조경제의 원동력은 혁신이며, 혁신의 핵심 주체는 민간 부문임을 강조하고 있다. 민간 부문의 혁신성 강화를 위해 미국은 ‘혁신의 요람’, 일본은 ‘세계성장센터’라는 목표를 설정했다. 자국 내 혁신 역량의 강화뿐만 아니라, 세계 우수기업과 인력 유치를 통해 외부 혁신자원 유입을 전략적으로 추진하고 있다.

정부의 역할도 미국은 ‘창조와 혁신의 촉진자’로 정의하고, 하이테크 기업의 숙원인 해외 우수인재 유입 강화, 혁신 촉진을 위한 시장 실패 보완과 규제 완화, 민간투자 촉진을 위한 세재지원 확대와 금융지원, 산업ㆍ공공 연구 연계 강화, 창업교육 강화, 인재교육 강화 등의 역할을 강조하고 있다. 최근 미국을 보면, 민간기업의 적극적 공유가치 창출과 사회적 책임 활동이 창조경제 시대에 국가의 혁신기반 강화를 위해 중요한 역할을 하고 있음을 알 수 있다.

그러나 무엇보다도 중요한 것은 해외 우수인재 영입과 함께 최고 인재 배출을 위한 교육 시스템 강화로 창조성과 혁신성을 높이고, 이를 통해 사회와 기업의 일자리 문제를 해소하며, 기업과 교육 시스템의 인력수준 간격을 좁히기 위한 지속가능한 산업-과학기술-교육-일자리 연계의 강화다.

오바마 대통령의 우수인력 유치를 위한 이민법 개정, 대학-기업-창조계층과 새로운 파트너십 개발 시 인센티브 제공, 미국의 모든 학생들에게 P-TECH와 런투코드(Learn-to-Code) 운동 확대의지 표명 등이 대표적인 사례이다. 일본이 세계 최고수준의 학력을 기르기 위한 교사 양성과 글로벌화에 대응한 커리큘럼 적용 등을 통해 세계 최고 대학의 육성에 초점을 맞추는 정책들은 우리가 눈여겨볼 만한 사례다.

창조경제는 사람중심의 패러다임이다

미국 하원은 한국에 연간 1만 5,000개의 전문직 취업비자를 배당하는 법안을 추진 중이며, 이러한 내용이 포함된 ‘한미자유무역협정 공정법안’을 발의하였는데 이 법안이 통과되면 한국 내 전문직 종사자와 재미 유학생의 미국 내 거주자가 현재 3,500명 수준에서 매년 4배 이상 늘어난다.

주커버그는 미국에 세계 최고의 인재들을 영입할 수 있는 환경 마련과 과학기술 연구개혁 촉구를 목적으로 하는 정치단체 ‘Fwd.us’(Forword us)를 설립했다. 주커버그는 태어난 곳과 상관없이 유능하고 열심히 일할 수 있는 사람들을 결집할 수 있는 이민법 개혁, 과학ㆍ기술 교육 강화와 유능한 교사 공급확대 등과 함께 연구 분야 투자확대와 혁신을 통한 소득의 사회 환원 필요성을 강조했다.

강력한 인재 유치 전략은 미국뿐만 아니라 세계 각국들도 적극적으로 펼치고 있으며, 우수인력의 직접적인 연구개발 성과 창출과 함께 그들을 활용한 인재 양성, 자국의 우호세력 및 미래 지지기반 확보를 위한 유학생 유치 전략을 많은 나라들이 추진하고 있다.

반면 2012년 우리나라에 유학 중인 외국인 대학생은 총 8만 6,878명으로 2011년 8만 9,537명 대비 3.0%가 감소했다. 그간 중국 등 개도국의 고등교육 수요 증대와 한류 확산, 정부 및 대학의 외국인 유학생 유치 노력으로 외국인 유학생 수가 급격히 증가했으나, 세계적인 경제불황 등으로 그 수가 감소하고 있는 것으로 파악된다. 그 내용도 중국이 63.8%이며, 일본ㆍ대만ㆍ몽골 등 아시아계 유학생을 합하면 77%를 차지하는 등 아시아 유학생들이 주류를 이루어 편중 현상이 심각하다. 또한 한국 내 중국인 유학생들의 생활 만족도가 일본에 비해 크게 떨어지고, 중국의 지인에게 한국 유학을 권유하겠다는 질문에도 부정적으로 답한 비율이 일본 내 유학생에 비해 3배 정도 높은 수치의 조사 결과도 있다.

반면 한국인의 유학생 수는 23만 9,213명으로 우리나라에 유학 온 외국인 학생들에 비해 2.7배나 높다. 그러나 우리나라 혁신의 기반인 정부출연연구소를 보면 2012년 12월 기준으로 우리나라 26개 출연연 1만 300여명의 연구원 가운데 외국인은 총 181명으로 정규직은 23명에 지나지 않는다.

이와 함께 우리나라에서도 창조경제 실현의 핵심 수단인 과학기술과 ICT융합을 위한 소프트웨어 기술력 확보의 중요성이 강조되고 있다. IMF당시 고용창출을 이한 IT산업 인력 양성의 일환으로 단기 국비지원 소프트웨어와 디자이너 인력 양성을 실시했으나 낮은 연봉과 대규모 하청업체의 시스템 완성까지 적지 않은 시행착오를 거치면서 밤샘업무와 갑을 종속관계의 심화로 인력에코 시스템이 붕괴되기 시작하여 현재 관련 직종은 대표적 기피업종인 3D 업종으로 자리를 잡았다.

우리나라는 IT인력 비중이 2000년대 들어 꾸준히 10%대를 유지하는 것으로 나타나고 있지만, IT인력 중 학사 및 전문학사 인력은 초과공급 상태이고, 고급인력 수요는 점점 늘어나고 있으나 석ㆍ박사급 고급인력 부족과 더불어 IT융합 분야의 인력 양성이 미흡하다는 것을 각종 자료를 통해 알 수 있다.

융합 혁신을 주도할 IT 기반 융합 인력 수요는 지속적으로 증가하고 있으나 양과 질에서 모두 부족하며 IT융합기술 수준 또한 선진국 최고수준 대비 78.7%로 격차가 발생하여 IT산업 성장에 대응한 인력 수요 및 IT융합 등 기술 환경 변화에 선제적으로 대응할 필요가 있다. 또한 IT 산업의 미래 발전을 위해 산업 환경과 고용환경 변화를 감안한 인력 양성 정책이 필요하다.

정부는 SW 마에스트로 사업을 통해 우리나라의 스티브잡스를 발굴 육성하는 창의적 신세대 인재 발굴 프로그램을 실시하고 있다. 100명의 연수생을 선발해 금전 혜택과 근무 환경 개선, 군복무 혜택을 제공하고, 2단계를 통과한 10명은 월 200만원의 장학금과 외부 투자 연계 계획, 최종단계 통과자는 ‘소프트웨어 미에스트로’ 명칭 부여와 지원금 5,000만원, 창업을 위한 컨설팅 서비스와 사무 공간 투자금도 지원된다.

그러나 1기 최종 10인 가운데 3명은 일반기업 취직, 4명은 취직과 창업 준비 병행, 나머지는 진로를 정하지 못했다는 보도기사가 있었다. 연수 종료 후 체계적인 창업 및 특허 지원과 외부 투자 연계 기회를 제공하는 등 각종 특전의 이용실적이 전무했던 탓이다. 이에 SW마에스트로 연수 수료가 취업을 위한 하나의 준비과정으로 인식된 것 아니냐는 우려가 나온다. 정부의 사업취지가 무색해지는 대목이다.

창조경제 혁신의 원천은 우수한 창의적 인력이다. 해외 우수인력을 위한 개방적 사고 및 정책 추진과 함께 창조경제를 이끌어 나갈 우수인력의 전략적 육성도 필요하다.

뒤를 돌아보고 우리나라의 창조경제 모델을 설계하자

우리나라는 지난 2007년 처음으로 1인당 국민소득 2만 달러를 넘어선 이후 5년 동안 2만 3,000달러를 벗어나지 못하고 있다. 지난 4년간 1인당 증가율이 연평균 1.0%에 그쳐, 향후 3% 미만 증가율이 계속된다면 3만 달러 도달에 10년이 더 소요될 전망이다. 따라서 ‘2반 달러 함정’에서 벗어나기 위해 성장잠재력을 높이기 위한 성장 동력 창출이 필요한 시점이다.

창조경제 시대의 핵심 수단인 과학기술과 ICT는 그간 우리나라의 주력산업 발전과 경제 발전에 크게 기여했다. 우리나라의 산업구조, 주요 수출품목 등이 첨단기술을 기반으로 진화하는 과정과 R&D의 발전이 그 궤를 같이하고 있다. 반도체, 디스플레이, 휴대폰 등 R&D집약도가 높은 첨단ㆍ고기술 제품 중심의 수출구조를 형성했고, TDX, CDMA, DRAM, 표준원자로 등 정부와 민간의 유기적 역할 분담과 협력을 통한 산업발전 기반을 조성했다.

1980~1990년대 국가 R&D 사업은 새로운 산업 발전에 기여했다. 1992년부터 2001년까지 총 3조 6,089억 원이 투자된 선도기술개발사업은 반도체, 디스플레이, HDTV, 이동통신 등 현 주력산업의 발전에 크게 기여했다. 민간 역량이 부족한 상황에서 중장기 민관 공동 R&D추진, 활발한 민간 참여 등이 G7사업의주요 성공요인으로 분석되고 있다. 그러나 2000년대 이후 신기술 개발을 통한 신산업과 일자리 창출 미흡 등 최근 10년간 성장 동력 창출을 위한 대형 국가 R&D사업 등을 추진했으나, IT산업 이후의 신성장 동력을 발굴하지 못한 것이 우리의 현실이다.

세계적으로 제조업 경쟁력 순위가 지속적으로 하락 패턴을 보이고 있는데 반하여 우리나라는 1970~1980년대 고성장한 철강, 기계, 전자, 자동차, 조선 등의 업종이 여전히 주력산업의 역할을 지속하는 등 새롭게 부각되는 산업을 찾기 어렵다. 주요 원인은 정부와 민간의 역할분담 미흡, 민간 참여 부족 등과 함께 5년 이내 단기제품 위주의 개발에 초점을 맞추는 등 원천기술 확보 미흡으로 분석되고 있다. 그러나 간과해서는 안 되는 것이 과학기술과 산업 정책만으로 창조경제 시대의 패러다임을 선도하기에는 한계가 있다.

과거 ‘국민의 정부’는 지식경제 시대에 맞추어 IT강국 벤처산업 육성에, 참여정부는 혁신경제 시대에 맞추어 과학기술 혁신체계와 국가균형 발전을 추진했으며, 이명박 정부는 경제와 환경의 조화로운 균형성장을 위해 녹색경제에 초점을 맞추어 국정을 운영했다. 이러한 목표 달성을 위해 차세대 성장산업, 차세대 성장 동력, 신성장 동력을 각각 육성하는 등 과학기술과 ICT산업 발전에 끊임없이 투자하고 독려했다.

현 정부가 창조경제를 국정목표로 내세운 것은 기존 우리나라의 논의와 정책 추진의 연장선상이고, 해외 창조경제 흐름에 본격적으로 참여한 것이다. 그러나 가장 중요한 것은 그간 과학기술과 산업뿐만 아니라 경제, 교육, 일자리, 문화 정책 등 관련정책 추진의 문제점과 성과를 뒤돌아보고, 이러한 반성을 기반으로 새로운 창조경제 정책을 창조하는 정책 믹스의 노력이다.

조선	(1970년대) 정부주도 산업기반 구축 선박연구소 설립 대학 인력 양성 및 공급	(1980 ~ 1990년대) 불황기의 지속적 R&D투자 민간연구소 확대 생산기술, 품질 확보	(2000년대) 세계시장 주도권 장악 시장 점유율 40.4%(2006년 세계 1위)
반도체	(1980년대) 정부 집중 육성 국가차원의 반도체 육성(4M/16M DRAM)	(1990년대) 민간 주도 R&D 출연(연)과 공동 R&D (64M/256M DRAM)	(2000년대) 세계시장 주도 시장 점유율 10.2%(2006년 세계 3위)
휴대폰	(1990년대 초) 정부 주도로 적극적 R&D 기술변곡점 시기의 선택과 집중(CDMA)	(1990년대 중반) 시장 확대 시장 조성‧확대 정책으로 제품경쟁력 강화	(2000년대) 세계시장 주도 시장 점유율 17.8%(2006년 세계 3위)
디스플레이	(1990년대 초) 정부 R&D로 민간투자 유도 R&D 종자돈 제공 산학연 공동 R&D 구축	(2000년대 초) 민간의 과감한 투자 설비 투지 확대로 세계 수준의 양산체제 구축	(현재) 세계시장 주도권 장악 시장 점유율 36.3%(2006년 세계 1위)
휴대인터넷	(2000년대 초) 정부와 민간의 공동 R&D WIBRO 공동개발	(2000년대 중반) 국제 표준화와 시장 개혁 국제 표준, 시장 진출 지원	(현재) 세계시장 선도 급속한 시장 확대(연평균 20% 이상임)
원자력	(1970년대) 해외 기술 도입 -해외 선진기업에 의한 원자력 발전소 건설	(1080 ~ 1990년대) 기술 자립 표준 원자로 개발(국산화율 95%)	(1990년대 ~) 경제성장과 산업 발전 토대 값싼 전기의 공급을 가능하게 함

우리나라의 성장 동력

■ 자유민주주의의 이해 / 정당해산심판제도

위헌정당해산 제도

국가정보원과 검찰이 내란음모 혐의 등으로 통합진보당 이석기 의원을 수사하여 구속기소하면서 우리 사회에서 진보를 내세워 국회에까지 진출한 종북세력에 대한 제재를 가할 수 있게 되었다. 더불어 이석기 의원이 소속된 통합진보당에 대한 해산 여론이 비등하는 여론에 맞춰 우리 헌정사상 처음으로 통합진보당 해산 심판 청구안이 국무회의를 통과하고, 법무부에서는 헌법재판소에 북한식 사회주의를 추구하는 통합진보당 해산을 심판해 달라는 청구구안을 제출하였다.

이번호에서는 평소 익숙하지 않았던 정당해산 심판제도에 관하여 헌법재판소의 연구 자료 내용을 간추려 정리하였다.

1. 정당에 대한 일반적 이해

(1) 정당의 의의

헌법 제8조는 정당에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다. 「①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ② 정당은 그 목적‧조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다. ③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다. ④ 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.」

그리고 법률적 차원에서의 정당 개념은 정당법 제2조에서 규정하는 대로 “국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직”이라고 할 수 있다. 우리 헌법재판소도 이와 같은 법률적 차원에서의 정당개념을 전제로 정당을 이해하고 있다. 정당은 국민의 정치적 의사를 적극적으로 형성하고 국민의 이익을 대변하는 정치적 결사로서, 공권력 주체인 국가기관을 비판하고 정책적 대안을 제시하며 주권자인 국민이 정치나 국가작용에 그 의사를 반영시키는 도관의 역할을 수행하는 현대 대중민주주의에 있어서 필수불가결한 존재이다.

(2) 정당의 법적 성격

정당의 법적 성격에 대하여는 법적 지위와 법적 형태면의 양자에서 살펴 볼 수 있다. 먼저 법적 지위면에서는 헌법기관설, 사적 결사설, 매개적(중개적) 조직체설 등 여러 가지 견해의 대립이 있다. 그리고 법적 형태에 관하여는 ‘법인격 없는 사단(社團)’이라고 이해하는 것에 대하여 대체로 견해의 일치를 보이고 있다. 법인격 없는 사단이라고 보는 경우에 이는 당연히 사법(私法)적인 법인격 없는 사단으로 보고 있다. 비록 법인격은 없다고 하더라도 정당은 복수의 사람들의 모임으로서 전체 조직에 관한 규약과 총회 등의 기관을 지니고 있고 대외적인 단일한 형태로 법률행위를 하고 있으므로 법인격 없는 사단으로 보는데 별다른 문제점이 없다. 헌법재판소도 “정당의 법적 지위는 적어도 그 소유재산의 귀속관계에 있어서는 법인격 없는 사단으로 보아야 하고, 중앙당과 지구당과의 복합적 구조에 비추어 정당의 지구당은 단순한 중앙당의 하부조직이 아니라 어느 정도의 독자성을 가진 단체로서 역시 법인격 없는 사단에 해당한다고 보아야 할 것이다”라고 판시하여 재산귀속 관계에 있어서는 정당을 법인격 없는 사단으로 보고 있다.

1) 헌법기관설

정당이 헌법에서 그 법적 지위가 규정된 기관이며 국민의 정치적 의사형성에 이바지하여야 한다는 헌법적 목적이 부여되어 있고 또 목적, 활동, 조직이 민주적이어야 할 헌법적 의무를 부담하고 있을 뿐만 아니라 정당 활동에 필요한 비용을 국가가 보조할 수 있도록 규정하고 있고, 공직선거에 후보를 공천하여 국가기관의 인적 요소를 제공하는 국가적 기능을 수행하므로 헌법기관이라고 주장한다.

2) 사적 결사설

정당의 설립은 자유이고 복수정당제는 보장되어 그 설립이 엄격히 헌법이나 법률에 의하여 규제되는 헌법기관과는 차이가 나고 특히 정당은 국가와는 별개로 원칙적으로 사회적 요소에 속하는 것으로 국가적 규제로부터 자유로운 결사체라고 주장한다.

3) 매개적 조직체설

우리 헌법상 정당은 기본적으로 설립의 자유와 복수정당제를 보장하고 있으므로 정당은 기본적으로는 사적 결사이지만, 헌법에 의하여 국민의 정치적 의사를 형성하여 국가에 전달하고 공직선거에 후보를 공천함으로써 국가와 사회를 이어주는 특수한 헌법적 임무를 수행하는 조직체로서, 단순한 사법적인 결사에 그치는 것이 아니고 국가기관과 국민을 매개하는 특수한 조직체라고 주장한다.

4) 평가

정당의 법적 성격에 대한 이해는 헌법적으로 정당을 어떻게 취급할 것이냐 하는 문제를 결정하는 이론적 근거가 된다. 정당의 성립역사나 정치적 역할 그리고 우리 헌법 조문을 살펴볼 때 정당은 결코 국가기관이나 헌법기관일 수는 없는 사적 영역의 조직체이고 국민의 정치적 의사형성과 공직선거의 후보를 공천한다는 헌법적 기능을 수행한다는 점에서 이는 매개적 조직체로 보는 것이 타당하다. 그 결과 정당은 본질적으로는 자율적인 사적 결사이지만 그 수행하는 헌법적 기능과 관련하여서는 헌법적 성격을 지닌다고 보아야 한다. 따라서 정당에 대한 법적 규율은 원칙적으로 사법(私法)에 의하여 규율될 것이지만 그 헌법적 기능과 관련하여서는 공법에 의하여 규율하여야 할 것이다.

2. 정당해산제도의 의의

(1) 정당해산제도의 의의

헌법 제8조 제4항은 「정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다」라고 하여 위헌정당 또는 헌법 적대적 정당의 강제해산제도를 규정하고 있다.

이러한 정당해산 규정의 규범적 의의에 관하여는 정당존립의 특권을 보장한 것이면서 정당활동의 자유에 한계를 설정한 조항 내지 민주적 기본질서와 국가의 긍정과 같은 정당의 의무에 관한 규정이라고 해석하는 것이 일반적인 견해이다.

정당은 한편으로는 오늘날의 정당제민주주의에 있어 없어서는 안 될 존재이지만, 다른 한편으로는 민주주의에 대한 잠재적 파괴자로 나타날 수도 있는 것이기 때문에 그 ‘보호’와 ‘한계’에 관한 규정을 함께 마련하여 두는 것이 헌법실현과 헌법보호를 위하여 필요한 것이다.

위헌정당해산제도는 우리 헌법이 민주주의의 성격을 방어적인 것으로 이해하고 민주주의 그 자체를 투쟁의 대상으로 삼는 민주주의의 적들에게 더 이상 관용을 베풀 수 없다는 방어적 민주주의를 채택하고 있음을 보여주는 조항으로 이해되고 있다.

헌법 제8조 제4항에 따른 위헌정당의 강제해산은 국민의 정치적 의사형성에의 참여권을 남용하여 이를 의사형성의 자유를 파괴하기 위해 행사하는 정당을 의사형성의 과정으로부터 배제하기 위한 것이다. 그러므로 이 제도는 자유(자유민주주의)의 이름으로 자유(정당의 자유)를 제한한다. 그러나 정당의 자유에 대한 제한은 궁극적으로 정치적 의사형성의 자유를 유지하고 이를 보호하기 위해 불가피한 경우에만 허용된다 할 것이다. 무엇보다 정당은 국민의 정치적 의사형성에 있어 중추적인 역할을 담당하고 있으므로 정당의 자유에 대한 제한, 즉 위헌정당 해산조치는 자칫 민주주의를 내세워 민주주의를 파괴하고 다수가 소수의 정치적 자유를 박해하는 수단으로 이용될 위험성을 언제나 내포하고 있기 때문이다.

그러므로 헌법 제8조 제4항을 적용함에 있어 그 구성 요건에 대한 엄격한 해석이 요구될 뿐만 아니라 나아가 그로 인한 효과 또한 비례성의 원칙을 준수하여야 할 것이며, 이러한 전제가 충족될 때에만 자유의 이름으로 자유를 제한하는 구체적 수단들이 그 정당성을 인정받을 수 있을 것이다.

(2) 정당해산제도와 헌법보호

헌법 제8조 제4항의 위헌정당해산제도에 대하여는 이를 상향식 즉 아래로부터의 헌법침해를 방지하기 위한 헌법보호제도로서만 이해하는 견해도 없지 않으나, 오히려 헌법 제8조 제4항은 한편으로는 정당해산의 실체적 요건을 확정하고 한정함으로써, 다른 한편으로는 절차적 요건을 명확히 함으로써 위로부터의 과도한 민주주의 침해를 방지하기 위한 목적까지도 동시에 내포하고 있다고 할 것이다.

(3) 우리나라에서의 정당해산제도의 도입배경

우리 헌법에 정당해산에 관한 조항이 최초로 규정된 것은 1960년의 제2공화국헌법 제13조 제2항에서였다. 그러나 우리 헌법이 위헌정당해산제도를 도입하게 된 배경은 정부에 의한 부당한 ‘야당 탄압’이라는 왜곡된 헌정사적 경험이 그 주된 배경을 이루고 있는 것이다.

즉 우리의 건국헌법(제헌헌법)은 정당에 대해 아무런 규정을 두지 않음으로써 정당과 일반결사를 동일하게 취급하였는데, 그 결과 1958년 민주적 혁신정당이었던 ‘진보당’이 공보실장의 등록취소라는 일반행정처분에 의해 강제 해산되었고 이것이 결국 자유당정권의 붕괴로 성립된 제2공화국 헌법으로 하여금 정당에 관한 명문규정을 두게 한 직접적인 계기가 되었던 것이다.

따라서 우리 헌법상의 정당해산규정은 정부의 자의적인 판단에 의하거나 은폐된 정치적 목적달성을 위해 행해지는 정당해산제도의 남용, 즉, 정부에 의한 야당탄압을 방지하는 데 그 일차적인 목적을 두고 일반결사에 비해 우월한 보호작용을 하는 정당특권(Parteienprivileg)을 규정한 것이라고 해야 할 것이다.

3. 정당해산심판의 기본적 쟁점사항

정당해산심판에 있어서 중요한 문제점으로는 다음과 같은 점들을 들 수 있다.

첫째, 정당해산이 본질적으로 헌법의 예방적 수호를 위한 제도인가 아니면 정당의 보호를 위한 제도인가.

둘째, 정당해산심판의 대상으로서 정당은 형식적으로 중앙선거관리위원회에 등록된 정당에 한정되는가, 아니면 국민의 정치적 의사를 국가에 반영시키고 정권을 획득하려고 노력하는 정치적 결사 일반을 포함하는가.

셋째, 정당해산 요건으로서 민주적 기본질서에 위반된다고 하였을 경우에 민주적 기본질서란 과연 어떠한 의미의 것인가, 즉 시장경제를 바탕으로 하는 협의의 자유민주적 기본질서만을 의미하는 것인가 아니면 보다 광의의 것인가.

넷째, 정당해산 요건으로서 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위반된다고 하였을 경우에 정당의 목적이나 활동이란 어떤 의미인가. 특히 어떠한 실질적 활동 없이 순수히 목적만이 민주적 기본질서에 위반되는 경우도 포함하는 것인가, 아니면 목적을 구체화하고 실천하는 최소한의 활동을 포함하는 것인가.

다섯째, 정당해산의 요건으로서 민주적 기본질서에 실질적 위협이 있어야 하는가, 아니면 위협의 추상적 존재만으로 충분한 것인가.

여섯째, 정당해산청구나 결정은 정당 전체에 대하여서만 가능한가, 아니면 일부에 대한 해산청구나 결정도 가능한가.

일곱째, 정당해산결정의 법적 성격은 정당의 위헌성의 소급적 확인결정인가, 아니면 장래를 향한 순수한 정당의 소멸을 결정하는 창설적 결정인가.

여덟째, 정당해산결정의 결과 소속 국회의원들이나 정당추천의 다른 국가기구 구성원들은 자격을 유지하는 것인가, 아니면 상실하는 것인가.

아홉째, 정당해산심판 청구나 결정은 정치적 요소를 고려한 재량사항인가 아니면 해산요건을 갖추었는지 여부만을 판단하는 엄격한기속적 사항인가.

열 번째, 정당해산결정의 결과 설립이 금지되는 대체정당이란 어떤 것인가. 그리고 대체정당인지 여부는 어떤 기관이 판단하는가.

이 모든 문제에 대한 대답은 궁극적으로는 정치와 헌법의 관계규명에서 나올 수밖에 없다. 정치의 창조적인 공동체 형성적 성격과 헌법의 공동체 질서유지적 성격을 어떻게 조화시킬 것인가가 이 문제를 푸는 대답과 직결되어 있다.

4. 정당해산심판의 요건

(1) 민주주의에서의 헌법보장

우리 헌법은 정당이 헌법의 기본질서인 민주주의가 기능하는 데에 지니는 중요성을 인정하는 전제하에 정당이 오히려 민주주의를 파괴하는 도구로 활용되는 것을 방지하기 위해 정당해산제도를 두면서 동시에 정당의 해산은 헌법재판에 의해서만 가능하도록 하고 있다.

정당해산제도를 인정하는 것은 민주주의의 기본질서를 안정적으로 실현시키기 위해서는 이를 파괴하는 자유를 보장할 수 없다는 이른바 방어적 민주주의에 기초하고 있다.

이는 “자유의 적에게는 자유가 없다”는 슬로건으로 대표되고 있다. 헌법이 보장하고 있는 자유가 자유로운 정치과정의 전제조건을 파괴하는 자유까지를 포함한다면 이는 자기모순이 될 것이다. 따라서 헌법이 보장하는 자유가 자유롭고 민주적인 정치질서를 파괴하는데 사용되지 못하도록 하는 것은 민주적 헌법질서를 제도화함에서 당연한 귀결이고 따라서 정당의 자유에 대한 일정한 제한은 불가피한 것으로 보인다.

그러나 “자유의 적에게는 자유가 없다”는 단순한 논리는 현실에서 나타나는 구체적인 문제를 해결하는 데는 별로 도움이 되지 않는다. 이는 오히려 정당해산제도의 자의적인 오남용의 위험을 간과함으로써 정당해산제도 자체에 대한 신뢰를 감소시킬 뿐이다.

(2) 정당특권으로서의 정당해산제도

정당해산제도는 정당의 자유에 대한 근본적인 제한이다. 또한 정당해산이 오용되는 경우에는 정치적으로 불편한 경쟁자를 비정치적인 방법을 동원하여 배제하는 것을 의미한다. 이는 민주헌정국가에서 정부는 예외 없이 정당을 배경으로 하는 정당정부라는 점을 생각하면 분명해진다. 그러므로 우리 헌법이 정당해산의 권한을 헌법재판소에게만 독점적으로 부여하여 정치가 아닌 법적인 기준으로 판단하게 하는 것은 정당해산제도가 오남용 되는 것을 방지하기 위함이라고 보아야 한다. 이렇게 볼 때에 정당해산제도는 정당이 지니는 특권으로서의 의미를 지닌다.

(4) 정당해산제도의 효율성문제

정당해산제도는 그 자체가 목적이 아니라 민주헌정을 보호하는 수단으로서의 의미를 지니고 있다. 따라서 이 제도가 지니는 이론적 정당성뿐 아니라 현실적인 효용성의 문제도 함께 고려할 필요가 있다.

정당해산을 통해 정치적인 경쟁자는 배제할 수 있지만 이러한 경쟁자가 나오게 된 원인을 해결할 수는 없고 급진적인 이념을 추종하는 사람들의 생각을 바꿀 수도 없다. 원인을 해결하지 않고 정당만을 배제하는 경우에 오히려 보다 강력한 새로운 정치세력이 등장하는 동기를 만들어줄 수도 있는 것이다.

민주주의가 자신을 보호하는 가장 효율적인 방법은 민주주의를 부정하는 세력과 공개적인 토론을 통해 정치적으로 투쟁하여 이들이 선거에서 패하게 하는 것이다. 멀고 험하고 귀찮은 길을 가는 것이 민주주의의 면역력을 강하게 한다. 정당해산제도를 사용하는 데에는 헌법과 정치의 사이에 놓여있는 이 제도의 특성을 감안하여 신중을 기해야 할 것이다.

(5) 우리나라에서의 헌법실현과 정당해산제도의 위상

우리의 경우 정당등록의 취소를 통해 국가권력이 자의적으로 정당을 해산했던 제1공화국에서의 경험이 중요한 변수였다. 헌법재판소에 정당해산의 권한을 독점적으로 부여함으로써 국가권력의 자의적인 간섭으로부터 자유로운 정당 활동을 보장하려는 의지가 강하게 작용하였다.

제2공화국헌법에서 정당해산제도가 도입되었음에도 불구하고 이 제도는 효율적인 헌법보장제도로 기능할 수 없었다. 우리의 헌정사에서 위헌적인 정당의 영향력을 배제하거나 약화시키는 역할은 주권자인 국민이 해왔다. 헌법재판소가 위헌정당해산의 권한을 실질적으로 행사할 수 있게 된 것은  1960년 4월과 1987년 6월 헌법제정권력이 발동하여 민주헌정질서를 건설하면서였다. 우리나라처럼 민주헌정체제가 국민의 힘으로 실현되어 온 정상적인 민주주의에서 정당의 합헌성 여부는 일차적으로 주권자인 국민이 선거에서 결정한다. 헌법재판소에 부여된 정당해산제도는 지극히 불가피한 경우에 활용되는 예외적인 수단일 뿐이다. 이러한 입장은 국민의 피와 땀으로 권위주의체제를 극복하고 입헌민주주의를 형성·전개하여 온 우리의 헌정사적 경험 속에서 민주주의 원리와 법치국가 원리의 관계를 어떻게 볼 것인가와 연결되어 있는 문제이기도 하다.

(6) 정당해산요건의 엄격한 해석

정당해산제도는 자유로운 정치활동을 최대한 보장할 것을 요구하는 헌법 원리와 헌법보장의 필요성 간의 긴장관계 속에 놓여 있다.

정당해산제도는 우리 헌법이 상정하고 있는 민주적 정당국가에서 국가의 강제력이 자유로운 정치과정을 제한하는 최후수단(ultima ratio)이다. 따라서 정당해산이 적용되는 대상과 그 실체적인 요건을 엄격하게 해석할 필요가 있다. 또한 정당해산제도는 최후수단임에도 불구하고 민주주의의 현실 속에서 매우 제한된 경우에만 효율성을 지닐 수 있다. 따라서 이를 적용할 것인가의 여부를 결정함에 있어서도 단지 법적인 기준에 기속되지 않는 정치적 판단의 자율성이 폭넓게 인정되어야 할 것이다. 최후의 수단이 효율적이지 못한 상황에 대한 대비와 판단은 단지 헌법적 관점을 넘어서는 헌정의 관점에서 이루어져야 하기 때문이다.

우리나라 헌법재판소의 입장도 정당해산요건을 엄격히 해석해야 한다는 입장에 있다고 보인다.

5. 심판의 절차

(1) 청구서의 송달 및 청구의 통지

헌법재판소가 정부의 정당해산심판청구서를 접수한 때에는 지체 없이 그 등본을 피청구인인 정당에게 송달하여야 한다(헌법재판소법 제27조 제1항).

헌법재판소장은 심판청구의 사실을 국회와 중앙선거관리위원회에 통지하여야 한다(동법 제58조 제1항).

(2) 심판청구의 보정

재판장은 심판청구가 부적법하나 보정할 수 있다고 인정하는 경우에는 상당한 기간을 정하여 보정을 요구하여야 한다(동법 제28조 제1항). 가령 국무회의의 심의를 거치지 아니한 심판청구, 해산청구 이유에 대한 설시가 실체성이 없는 경우, 피청구인인 정당의 표시가 불분명한 경우 등에 보정을 요구할 수 있을 것이다.

헌법재판소가 보정서면을 접수한 때에는 지체 없이 보정서면의 등본을 피청구인인 정당에게 송달하여야 한다(동법 제28조 제2항). 청구인의 보정이 있는 때에는 처음부터 적법한 심판청구가 있는 것으로 본다(동법 제28조 제3항).

(3) 답변서의 제출

청구서 또는 보정서면의 송달을 받은 피청구인은 헌법재판소에 답변서를 제출할 수 있다(동법 제29조 제1항). 답변서에는 심판청구의 취지와 이유에 대응하는 답변을 기재한다(동법 제29조 제2항).

법 제29조 제3항에 의하여 변호사강제주의가 정당해산심판절차에도 적용된다고 해석할 수밖에 없기 때문에 피청구인 정당은 답변서를 직접 제출하거나 정당해산심판절차를 수행할 수 없고, 변호사를 대리인으로 선임하여 이를 수행하여야 한다. 정당해산심판에서는 피청구인인 정당이 변호사의 자격을 가지고 있는 경우란 있을 수 없기 때문에 피청구인인 정당이 스스로 답변서를 제출하거나 심판을 수행할 수 없음은 자명하다. 정당의 대표자나 소속 당원이 변호사의 자격을 가지고 있는 경우에 그를 대리인으로 선임하여 소송행위를 할 수 있음은 물론이다. 입법정책적으로 볼 때 합리적인 입법인지는 의문이다. 이 점에 대해서는 아래에서 상론한다.

(4) 정당대표자의 확정 및 의제의 필요성

정부가 정당해산심판청구를 제기하면, 해당 정당의 대표자를 비롯한 당의 수뇌부들은 헌법재판소의 심판절차를 무력화시키기 위한 다양한 시도를 감행할 가능성이 높다. 예를 들면 정당 대표의 부재를 이유로 심판수행을 위한 변호사를 선임하지 않거나 변론기일에 출석하지 않는 경우도 생각할 수 있다. 물론 헌법재판소는 헌법소송법을 지배하는 직권탐지주의에 비추어 볼 때 이와 같은 시도에도 불구하고 정당해산심판절차를 진행할 수 있다. 직권탐지주의에 입각해 있는 정당해산심판절차에서는 당사자 일방이 변론기일에 출석하지 않는다고 하여 변론주의에 입각해 있는 민사소송법상의 제도들, 가령 진술의제규정(민사소송법 제148조), 공격‧방어 방법의 실기제도(동법 제149조) 등을 적용할 수 없다.

그러나 소송절차에 대하여 법치국가 내지 적법절차원리에서 파생하는 절차당사자에 대한 법적 청문권 보장원칙에 비추어 볼 때 정당의 대표기관이 심판절차에 참여하도록 하는 것이 바람직한 것임에는 틀림없다. 이와 같은 관점에서 정당해산심판절차에서 정당을 대표하는 자를 무엇을 기준으로 확정할 것인지를 논할 가치가 있다. 이 문제에 대한 논의는 특히 정당을 대표할 권한이 있는 자가 불명확한 경우, 존재하지 않는 경우 또는 정당해산심판청구 후 교체된 경우에 중요한 의미가 있다.

현행 정당법은 정당의 등록신청사항으로 대표자‧간부‧회계책임자의 주소‧성명(정당법 제12조 제1항 제5호)을 들고 또 대표자의 취임동의서를 첨부하도록 하고(동법 같은 조항 제7호), 그 변경이 있는 때에 2주일 이내에 변경등록을 하도록 규정(동법 제15조)하고 있기 때문에 대표자의 확정은 통상적인 경우에는 별다른 문제가 제기되지 않을 것이다.

(6) 심리의 방식

정당해산의 심판은 구두변론에 의한다(헌법재판소법 제30조 제1항). 이는 강행규정이다. 재판부가 변론을 열 때에는 기일을 정하고 당사자와 관계인을 소환하여야 한다(동법 제30조 제3항). 변론은 공개한다(동법 제34조 제1항). 심판의 변론은 헌법재판소의 심판정에서 하는 것이 원칙이다. 다만, 헌법재판소장이 필요하다고 인정하는 경우에는 심판정 이외의 장소에서도 이를 할 수 있다(동법 제33조).

(7) 증거조사

1) 직권탐지주의

정당해산심판절차는 일반법원에서의 재판과는 달리 헌법재판소의 직권에 의한 심리가 요구되는 정도가 크다고 볼 것이고 또한 바람직한 경우가 더 많다고 할 것이다. 그러므로 당사자의 변론(주장)은 헌법재판소의 직권탐지를 보완하는 것에 그치며, 헌법재판소는 헌법의 수호자의 기능에서 당사자가 주장하지 않은 사실도 직권으로 수집하여 재판의 기초로 삼아야 한다.

직권탐지주의가 원칙적으로 적용되어 당사자들의 사실주장에 헌법재판소가 구속받지 않는다고 하더라도 당사자가 재판자료의 수집과 조사에 아무런 영향력이 없다는 것을 의미하는 것은 아니다. 당사자들이 헌법재판소를 신뢰하여 사실관계의 해명을 위한 활동에 소홀히 할 경우 낭패를 볼 수도 있음은 당연하다.

2) 입증책임

직권탐지주의가 지배하는 경우에는 패소를 면하기 위해 증거를 대야할 책임을 의미하는 주관적 입증책임(증거제출책임)은 적용되지 아니한다.

그러나 직권탐지주의가 적용되는 경우에도 요증사실이 불명한 경우가 있고, 그에 따라 그 위험부담을 누가 질 것인가의 문제, 즉 객관적 입증책임의 문제가 제기된다.

정당해산심판절차에서 피청구인 정당의 활동과 목적이 민주적 기본질서에 위배된다는 것에 대한 입증책임은 청구인에게 있다고 보아야 한다.

3) 증거의 종류

헌법재판소법은 증거가 될 수 있는 방법, 즉 증거방법이나 증거방법의 조사에 의하여 얻은 내용, 즉 증거자료를 한정하지 않고 있다.

헌법재판소법 제31조 제1항에 의하면 재판부는 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 ① 당사자 본인 또는 증인을 신문하는 일 ② 당사자 또는 관계인이 소지하는 문서·장부·물건 기타 증거자료의 제출을 요구하고 이를 영치하는 일 ③ 특별한 학식과 경험을 가진 자에게 감정을 명하는 일 ④ 필요한 물건·사람·장소 기타 사물의 성상 또는 상황을 검증하는 일을 할 수 있다. 즉 증언, 당사자심문의 결과, 감정결과와 같은 인증은 물론 문서의 기재내용, 사물의 성상 또는 상황의 검증결과와 같은 물증이 모두 증거가 될 수 있다.

한편, 재판부는 결정으로 다른 국가기관 또는 공공단체의 기관에 대하여 심판에 필요한 사실을 조회하거나, 기록의 송부나 자료의 제출을 요구할 수 있다. 다만, 재판·소추 또는 범죄수사가 진행중인사건의 기록에 대하여는 송부를 요구할 수 없다(헌법재판소법 제32조).

4) 증거조사절차와 증거의 평가

재판부는 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 증거를 조사한다(동법 제31조 제1항).

증거조사는 원칙적으로 재판부가 직접 한다(직접주의). 단, 재판장은 필요하다고 인정할 경우에는 재판관 중 1인을 지정하여 위와 같은 증거조사를 하게 할 수 있다(동법 제31조 제2항).

증거의 증명력, 즉 증거가치의 평가에 대해서는 자유심증주의의 원칙이 적용된다.

(8) 헌법재판과 변호사강제주의

헌법재판소법 제25조 제3항은 “각종 심판절차에 있어서 당사자인 사인(私人)은 변호사를 대리인으로 선임하지 아니하면 심판청구를 하거나 심판수행을 하지 못한다. 다만, 그가 변호사의 자격이 있는 때에는 그러하지 아니하다”고 규정함으로써 사인의 헌법소송행위에 변호사강제주의를 적용하고 있다. 정당은 현재의 통설에 의하면 국가영역에 속하지 아니하고 사회의 영역이나 양 영역을 중개하는 영역에 속한다. 그렇기 때문에 정당은 일반적으로 공법인이나 국가기관이 아닌 사인으로 분류되고 있다. 따라서 현행법상 정당해산심판 절차에서 전개되는 정당의 소송행위에도 변호사강제주의가 적용된다고 해석할 수밖에 없다.

6. 정당해산심판결정의 효력

헌법재판소결정의 효력은 일반적으로 자기구속력, 형식적 확정력, 기판력, 기속력, 형성력, 구성요건적 효력을 들 수 있다.

(1) 자기구속력

자기구속력이란 일반소송법이론상 판결이 일단 선고되어 성립되면 판결을 한 법원 자신도 이에 구속되며, 스스로 판결을 철회하거나 변경할 수 없는 효력으로 자기기속력 혹은 단순히 기속력(Bindungswirkung), 불가변력 또는 철회금지력(Unwideruflichkeit), 취소금지력(Aufhebungsverbot), 내부절차적 기속력(Innerprozessuale Bindung)이라고도 한다. 헌법재판소 결정에도 이와 같은 효력이 인정되는 점에 대하여는 헌법재판소법에서 이에 대하여 명시적 언급은 없지만 학설 및 판례상 대체로 승인되고 있다. 정당해산심판결정이라고 하여 이를 달리 해석하여야 할 특별한 이유가 없으므로 자기구속력을 인정하여야 한다.

따라서 헌법재판소 결정의 선고와 동시에 헌법재판소 자신도 그 결정에 구속되어 차후 변경하거나 철회할 수 없다. 자기구속력은 일부결정의 경우에도 발생하지만 중간결정인 경우에는 이러한 결정이 절차적인 사항에 관계된 것이므로 발생하지 않는다. 자기구속력은 기판력과 마찬가지로 그 결정내용에 구속되는 효력이지만 기판력은 재판소가 후소와의 관계에서 문제되고 자기구속력은 후소와는 관계없이 결정한 재판소 그 스스로가 그 결정 후에 직접 구속됨을 의미한다.

(2) 형식적 확정력

형식적 확정력이라 함은 일반 소송법이론에 의하면 재판이 통상의 불복신청에 의하여 더 이상 다툴 수 없게 된 상태의 것을 형식적 확정이라고 하고 확정재판의 이러한 불가쟁적 효력을 형식적 확정력이라 한다. 형식적 확정력으로 인하여 소송절차는 확정적으로 종결되고 그 의사표시적 내용도 확정된다. 형식적 확정력은 헌법상 법치주의원칙에 의하여 인정되는 것이고 헌법재판소법 제39조의 일사부재리원칙으로부터 유추하여 인정할 수 있다고 할 수 있으므로 헌법재판소의 모든 결정에 당연히 인정된다. 학설과 판례도 모두 이를 인정하고 있다.

(3) 기판력

기판력이란 일반적으로 실체적 확정력이라 일컬어지는 것으로서 확정된 종국재판이 가지는 규준으로서의 재판내용의 적용성 내지는 구속력을 의미한다. 그 구체적 내용은 후소재판에서의 절차상 효과로 동일사항에 관하여 다시 소를 제기하지 못하는 일사부재리의 효력과 후소법원에서 확정판결의 내용에 저촉되는 법원의 판결 또는 당사자의 주장이 허용되지 않는 불가변적 구속력을 그 내용으로 한다.

그리고 기판력은 소송물에 대해 행한 판단의 효력으로서 당해 소송보다는 오히려 뒤의 제소에서 법원 및 당사자에 대한 구속력으로서 문제된다는 점에서 자기구속력이 재판을 행한 법원 그 자체와의 관계에서 문제되고 또 형식적 확정력이 당해소송에 있어서의 당사자와의 관계에서 문제된다는 점에서 차이가 난다.

(4) 기속력

정당해산심판의 결정은 대립적 심판구조를 취하기 때문에 기판력으로 대부분의 문제를 해결할 수 있으므로 법률규정이 없음에도 구태여 헌법적 근거에 의한 효력인 기속력을 인정할 필요는 없다고 볼 수도 있다. 하지만 정당해산심판결정의 경우에도 헌법재판소의 결정을 존중하여야 한다는 추상적인 기속력은 존재한다고 보아야 한다. 위헌정당으로 인정된 정당에 대하여 국회나 중앙선거관리위원회 등 다른 국가기관이 합헌정당이라고 계속하여 인정하는 것은 허용되지 않는다. 또한 합헌으로 인정된 정당에 대하여도 다른 국가기관이 위헌정당으로 인정하여서는 아니된다.

다만 정당해산심판의 결정은 형성력이 있기 때문에 이미 실질적인 법률상태의 변경을 가져오기 때문에 기속력은 불필요한 것으로 보일 수도 있다. 즉 정당해산심판의 결과 이미 정당이 존재하지 않게 되었는데 다시금 정당이 존재하는 것을 전제로 위헌인가 합헌인가 따질 필요는 없는 것이 아니냐 하는 의문이 생긴다. 하지만 형성력은 장래를 향한 효력일 뿐이므로 해산정당 때까지의 과거 문제에 대하여는 기속력에 의하여 문제를 해결하여야 한다는 측면에서 기속력이 필요하다.

(5) 해산결정의 형성력: 정당의 해산

1) 정당의 해산

정당해산심판결정이란 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에 정당의 해산을 명하는 결정이다. 이러한 정당해산심판결정이 이행결정인가 아니면 형성결정인가 하는 점에 대하여는 약간의 의문점이 있지만 위에서 살펴본 바와 같이 형성결정으로 보아야 한다.

헌법 제8조에서 “정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다”고 규정하고 있고 또 헌법재판소법 제59조도 “결정이 선고된 때에는 그 정당은 해산된다”고 규정하여 해산결정의 선고와 동시에 그 정당은 해산된다고 보아야 하고, 중앙선거관리위원회의 등록말소나 해산공고는 모두 사후적인 행정처리에 지나지 않는다고 할 것이므로, 결국 정당해산심판 결정은 형성적 결정으로서 결정의 선고와 동시에 당연히 정당은 해산된다. 피신청인에게 결정문이 송달되거나 고지될 필요도 없다.

(6) 해산결정의 구성요건적 효력

1) 정당재산의 국고귀속

정당법 제41조 제2항에 의하면 헌법재판소의 결정에 의하여 해산된 정당의 잔여재산은 국고에 귀속되도록 규정하고 있다.

2) 대체정당 창설 금지

헌법재판소의 정당해산결정이 내려지면 정당법 제42조에 의하여해산된 정당의 대표자 및 간부는 해산된 정당의 강령(또는 기본정책)과 동일하거나 유사한 목적을 가진 정당 이른바 ‘대체정당’의 창설이 금지된다. 또한 정당법 제43조 제2항에 의하여 해산된 정당의 명칭과 같은 명칭은 다시는 정당의 이름으로 사용하지 못하게 된다.

3) 국회의원의 자격상실 문제

헌법재판소의 정당해산결정에 따라 정당이 해산된 경우 해산된 정당에 소속되어 있던 국회의원의 자격이 유지되는지 여부가 문제가 된다. 이에 관한 직접적인 명문의 규정은 없다. 다만 이와 관련된 몇 개의 근거 조문은 찾을 수 있다. 공직선거및선거부정방지법제192조 제4항은 “비례대표국회의원은 소속정당의 합당‧해산 또는 제명 외의 사유로 당적을 이탈‧변경하거나 2개 이상의 당적을 가지고 있는 때에는 국회법 제136조의 규정에 불구하고 퇴직된다"는 취지의 조문이 있다. 그리고 헌법재판소법 제58조 제2항은 정당의 해산을 명하는 결정을 한 때에는, 그 결정서를 피청구인(정당의 대표자) 외에 정부, 국회와 중앙선거관리위원회에 송달해야 한다고 규정하고 있다.

4) 정당구성원의 처벌문제

정당해산제도가 방어적 민주주의 이념에 입각한 예방적 헌법보호제도라고 한다면 민주적 기본질서에 반하는 위헌정당의 구성원들에 대하여도 제재가 가하여져야 한다는 논리가 도출된다. 따라서 해산된 정당의 간부나 당원들을 형사 처벌할 것인가가 문제로 된다.

7. 정당해산결정의 집행

(1) 헌법재판소의 집행권한

집행이란 법원의 결정을 현실의 상태에 연결시키는 문제이다. 민사소송에서는 급부이행이나 수인청구에 관한 청구가 확인판결이나 형성판결에 이어 제기될 수 있다. 하지만 헌법재판의 경우에는 이러한 민사소송의 법리를 아무런 유보 없이 적용할 수는 없다. 왜냐하면 후속절차로서 급부나 수인청구의 허용은 헌법재판소결정이 다른 국가기관의 권한을 행사하는 것이나, 이는 결정의 신뢰성 그리고 이와 함께 정치적인 의사소통의 안정성을 침해하기 때문이다.

특히 소송의 방법에 의하여 강요되어 진다면 국민주권주의나 정치적 결정의 민주적인 정당성은 보장받을 수 없다. 다른 한편 확인결정이나 형성결정과 이행청구의 연결의 문제는 사법작용으로서의 헌법재판에서도 제기된다. 위헌적인 조치는 제거되어야 할 결과를 낳을 수도 있고, 다른 경우에는 존중되어야 할 신뢰의 상황을 창조할 수도 있다. 헌법재판소법은 정당해산심판의 경우 제60조에서 집행에 관하여 규정하고 있다. 하지만 정당해산심판에 관한 헌법재판소 결정이 주문에서 해결할 수 없는 후속문제를 발생시킬 수 있다. 예를 들어 이미 설명한 대체정당인가 아닌가 하는 판정여부 등이다. 그러므로 이러한 후속문제해결을 위한 헌법재판소의 전반적인 즉 그 결정의 직접적인 결과들을 자체적으로 규제하는 권한을 필요로 한다.

헌법재판에 있어서 집행을 법적 결정을 현실의 상태에서 연결시키는 것으로서 이해한다면, 집행처분이 모든 결정형태에 적용될 수 있다고 보는 것이 타당하다. 하지만 집행처분은 대부분의 경우 소극적 형성결정이나 확인결정을 내리게 되는 근거, 즉 정치의 자율성 특히 정치적 결정의 민주적 정당성을 존중해야 함을 전제로 하는 것이다. 따라서 집행권한을 헌법재판소에 부여하는 것이 헌법재판소에게 다른 국가의 권한을 행사하여 “헌법과 법에서 정한 권한규정을 초월할(druchbrechen)” 권한을 부여해 주게 된다는 우려는 위와 같이 집행권한을 제한적으로 해석하는 한 문제가 없다. 헌법재판소는 헌법과 법률 및 법에 기속되어 있지만 집행의 경우에는 이러한 권한규정에 한정될 수는 없다. 왜냐하면 위헌적인 상황은 무효화, 제재 혹은 다른 유사한 것과 같은 극히 제한된 한계 내에서만 규제될 수는 없기 때문이다. 따라서 헌법재판소의 정당해산심판결정이 입법권한의 형성의 자유나 행정청의 재량을 허용하지 않는 경우에는 사법기관인 헌법재판소 자신에 의한 집행을 허용하여야 한다.

(2) 집행절차

헌법재판소에 그 결정의 집행에 관한 권한 및 절차에 관한 광범위한 권한을 주어야 한다. 왜냐하면 집행의 결과라는 문제는 형식적으로 확정지울 수 없는 문제이고 만일 결과가 예상하지 못했던 혹은 예상과는 다른 방식으로 나타난다면, 헌법재판소는 그 처분을 언제든지 수정할 수 있어야 하기 때문이다.

따라서 헌법재판소법 제60조가 “정당의 해산을 명하는 헌법재판소의 결정은 중앙선거관리위원회가 정당법의 규정에 의하여 이를 집행한다”고 규정하는 것은 정당법에 구체적인 규정이 있는 사항에 대한 단순한 기계적인 집행만을 의미할 뿐이다. 다툼의 소지가 있는 정당해산심판에 관한 헌법재판소의 결정의 집행은 헌법재판소가 최종적으로 판단하여 행하여야 한다.

(3) 집행과 정치의 관계

헌법재판소결정의 집행이 지닌 특수한 문제는 법률과 정치 사이의 긴장된 관계와 관련되어 있다. 법치주의국가에서는 정치적 의사소통, 즉 권력을 위한 투쟁은 법의 기초위에서만 가능하다. 정치의 정당성은 그 합법성에 기초하여 판단할 수 있을 뿐이다. 헌법재판이 헌법에 규정된 법치국가에서 헌법재판소는 우선적으로 정치의 헌법적인 합법성을 보장하는 과제를 떠맡고 있다. 이 과제는 헌법재판소를 모든 다른 법원과 구별되게 하는 고유한 요소이다. 따라서 이 과제는 집행처분의 모든 측면에서 기준이 되어야 한다.

이로부터 우선적으로 내려지는 결론은, 헌법재판소 결정의 집행은 민사소송법의 강제집행에 관한 규정이 준용될 수는 있지만, 민사소송법에 의거하여서만 판단되어서는 아니된다는 사실이다. 행정소송법이론에 의하면 행정상의 강제집행과 민사소송적인 강제집행은 원칙적으로 차이가 있음이 강조되고 있다. 행정은 국가의 공익을 위하여 법을 집행하되 재량을 가지고 형성적으로 공익을 수행하는 것을 그 본연의 임무로 하고 있으므로 사안에 따라 적절하다고 생각되는 대로 행정주체가 광범한 재량을 가지고 스스로 대처할 수 있다. 하지만 민사소송법상의 강제집행은 법원이나 집행관 등이 제3자인 사인의 업무를 집행하는 것이며, 따라서 엄격히 합법적인 절차를 밟아야 한다.

헌법재판 결정의 집행의 경우에도 1차적으로 문제가 되는 것은 정치기관의 고유한 업무 혹은 더 정확히 말하자면 정치의 기능성이다. 따라서 집행에 관한 규정은 적당한 비중의 재량권을 행사하면서 받아들여져야 할 것이다.

정당해산심판에 있어서 정당의 헌법상의 자유와 권리가 실현되도록 돕는 것은 집행의 직접적 과제가 아니다. 헌법재판소 결정의 집행은 정치적 기구들이 헌법을 지키고, 만일 헌법을 어긴 경우에는 가능한 한 빨리 합법적 상태를 되찾도록 하는 것을 기본적 과제로 한다. 물론 정당의 권리와 자유의 보장이 헌법재판의 주요한 과제의 하나이므로 헌법재판소결정의 집행이 이를 완전히 무시할 수는없다. 하지만 이러한 과제는 1차적으로 헌법재판소 결정의 효력을 통하여 관계되는 국가기관 등 정치적 기구에 맡기고 헌법재판소는 이러한 정치기구에 의한 헌법재판소 결정의 자율적 규칙이 불가능할 경우 구조적으로 스스로의 집행처분의 발동을 통하여 이러한 정치기구를 직접 통제한다고 할 수 있다.

■ 대한민국 경제성장의 길 / 미국 출구전략

버냉키 쇼크, 양적완화, 출구전략 그리고 한국경제

지난 6월 미국 연방준비제도이사회 밴 버냉키 의장의 출구전략 발언 이후 세계의 금융 시장이 크게 요동을 쳐 혼란을 야기한 적이 있다. 그 후 출구전략의 연기가 불가피하다는 의견이 대두되면서 다소 안정적인 모습을 보이고는 있으나 시기만 연기되었을 뿐 시행을 피할 수는 없을 것으로 보인다.

이번호에서는 미국과 일본의 양적완화 정책과 출구전략에 대한 이해와 한국경제의 대응방안을 알아본다. 윤창현 한국금융연구원장이 시대정신에 기고한 글을 정리한다.

Ⅰ. ‘버냉키 쇼크’의 전말

지난 6월 19일 전 세계는 소위 ‘버냉키 쇼크’로 인해 몸살을 앓았다. 미국 연방준비위원회의 버냉키 의장이 양적완화 축소 가능성을 언급하면서 주로 신흥국을 중심으로 전 세계 주식시장이 급락하고 채권시장, 외환시장이 민감한 반응을 보이는 등 전 세계 금융시장이 한바탕 홍역을 치른 것이다.

당시 우리나라 금융통화위원회(금통위)에 해당하는 미국 연방공개시장위원회(Federal Open Market Committee: FOMC) 회의가 개최된 후 버냉키 의장은 ‘경제성장이 미연준의 예상경로대로 지속될 경우 금년 말 이전에 자산 매입 규모를 축소하기 시작하고 내년 중반까지는 이를 종료할 수 있다’고 언급하였다. 이는 매우 원론적인 발언이었는데도 이에 대해 금융시장은 상당히 부정적 반응을 나타냈다.

물론 버냉키 의장은 2014년 1월 임기만료를 앞두고 자신이 시작한 양적완화 정책을 제자리로 돌리는 출구전략에 대해 언급을 할 필요성을 느낀 것으로 보이고 실제로 일부에서 출구전략의 필요성을 지적하는 목소리가 많이 나오고 있는 상황이었던 것도 이러한 언급을 하게 된 배경으로 보인다. 사실 당시 FOMC회의 내용 자체는 매우 평범한 수준이었다. 회의에서 위원들은 매월 모기지 증권 400억 달러, 장기 국채 450억 달러 매입을 지속할 것과, 실업률 6.5% 하락 시까지 제로금리 유지를 재확인하는 내용을 확인한 바 있고, 이러한 내용은 시장에 충격을 줄 정도가 아니었는데 회의 후 버냉키 의장이 출구전략에 대해 언급한 것만으로도 시장은 충격을 받은 것이다. 양적완화와 출구전략의 위력을 느끼게 하는 대목이다.

물론 그 이후 상황은 상당 부분 반전되었다. 6월 26일 미국의 1/4분기 성장률이 1.8%에 그치는 것으로 발표됨에 따라 양적완화 축소 조치가 늦춰질 가능성이 대두되었고 전 세계 금융시장은 반등세를 보였다. 그 이후 미국의 경제지표 및 연준 관계자의 발언에 따라 신흥국의 금융시장이 민감하게 반응하면서 변동성이 확대되더니 결국 버냉키 의장은 7월 12일에 양적완화 지속 의지를 시장에 전달하였다. 7월 12일 전미경제연구소(National Bureau of Economic Research: NBER) 행사에서 버냉키 의장은 당분간 상당한 수준의 경기확장적 통화정책이 필요하며 실업률이 6.5% 이하로 내려가더라도 금리를 자동으로 인상하지 않을 것이라고 언급하였다.

그 이후 글로벌 금융시장은 안정을 찾고 지속적으로 회복되고 있는 모습을 보이고 있다. 버냉키 쇼크가 일단 마무리 된 것이다. 일부에서는 ‘버냉키 쇼크’로 인해 가장 ‘쇼크’를 받은 사람이 버냉키 의장 자신이었다는 농담까지 나오고 있다. 자신의 발언으로 인해 전 세계가 의도되지 않은 충격을 받는 것을 보면서 본인도 충격을 받았을 것이라는 지적이다.

사실 경제가 안 좋아져서 양적완화 정책을 시행하는 상황, 즉 돈을 풀고 있는 상황 하에서 “경제가 좋아지는 경우 돈줄을 죄는 출구전략을 시행하겠다”라는 지적은 그리 나쁜 면만 있는 것은 아니다. 우선 경제가 실제로 좋아져야만 출구전략을 시행하게 되므로 출구전략이 시행된다는 얘기는 경제가 좋아진다는 것이 확인되었다는 얘기가 되므로 그 자체가 긍정적인 측면이 있는 것이다. 그러나 상황이 이런데도 금융시장은 출구전략 즉 ‘돈줄 죄기’에만 주로 신경을 쓰는 모습이다. “① 경제가 좋아지면, ② 돈줄을 죄겠다”라는 발언에서 ①은 호재이고 ②는 악재인 셈인데 금융시장은 ①은 무시한 채 ②에만 신경을 쓰는 모습이고 이는 거꾸로 아직도 금융시장의 취약성이 그대로 존재하고 있음을 확인하게 해주는 면이 있는 것이다.

Ⅱ. 양적완화의 역사

주지하다시피 양적완화 정책의 역사는 매우 깊다. 대공황 당시 케인즈 경은 자신의 저서 《화폐 이자 및 고용에 관한 일반이론》에서 공황 극복을 위한 수단으로 팽창적 통화 및 재정정책을 언급한 바 있다. 그리고 당시 국가별로 팽창적 통화정책 즉 양적완화 정책을 시행한 것은 실제로 많이 도움이 되었었다.

1929년 대공황 당시 미국은 실업률이 25%까지 올라가고 4년 연속 마이너스 성장을 기록하는 상황에서도 통화발행을 확대하는 정책을 지연시켰고 이로 인해 상황이 더욱 악화되었다는 지적이 많다. 당시 양적완화 정책의 관건은 금본위제 폐지와 평가절하였는데 영국은 1931년 금본위제 폐지, 파운드화 평가절하, 금리 인하로 이어지는 양적완화 조치를 시행하면서 발 빠른 움직임을 보였다. 영국의 이러한 조치 이후 파운드화에 고정되어(peg) 움직이던 영연방 국가들이 이에 동참하였는데, 이들 국가들은 이전에 통화가치가 과대평가된 바 있고 이로 인해 대공황 초기 경제가 힘들어진 경험이 있는 국가들이다. 영국이 중심이 되어 금본위제를 포기하고 평가절하를 단행하고 다른 국가들이 이에 동참하면서 이들 국가의 경기가 상당 부분 회복세를 보였다. 이와 반면에 1936년까지 금본위제를 고집했던 프랑스는 제2차 세계대전이 시작될 때까지도 경제의 완전한 회복이 이루어지지 못하는 어려움을 겪었었다. 미국의 경우 1933년에 가서 달러화를 평가절하 함으로써 양적완화 정책을 시행하였고 이는 세계경제가 대공황에서 벗어나는데 기여를 한 것으로 파악된다. 이처럼 최근 주요 선진국의 양적완화 정책은 역사적 교훈에 근거하고 있는 것이다.

Ⅲ. 출구전략의 위력

미국의 양적완화 종료 즉 출구전략이 문제가 되는 것은 미국의 양적완화가 가진 영향력과 위력 때문일 것이다. 글로벌 금융위기 이후 신흥국들로 상당한 자본유입이 이루어졌는데, 이는 신흥국 경제의 회복세 및 자산가격 상승 기대 등 신흥국의 내적요인이 주된 이유이지만 선진국의 양적완화에 따른 글로벌 유동성의 확대, 글로벌 투자자들의 위험추구 성향 강화 등 대외요인도 상당 부분 영향을 준 것으로 보인다. 그런데 2011년부터 신흥국의 성장률 둔화와 함께 국가별로 구조적 취약성이 부각되기 시작하였다. 중국의 경우 그림자 금융으로 인한 위험성이 부각되고 있고, 신정부의 균형성장 정책이 상당 부분 고성장 기조의 포기로 연결되면서 내적인 문제가 부각되고 있다. 인도와 터키 등은 누적되고 있는 경상수지 적자가 문제가 되고 있고, 러시아, 브라질 등의 경우 원자재 의존이 과다하다는 지적이 나오면서 상황이 어려워지고 있다. 이러한 상황에서 양적완화의 축소 내지 출구전략 시행은 큰 충격이 될 수 있는 상황이다.

사실 미국의 양적완화 종료의 후유증은 1990년대 초 남미에서 유사한 사례를 찾아볼 수 있다. 1990년대 초 미국의 금리인하 기조가 지속되면서 글로벌 유동성이 달러 캐리 트레이드(외화를 빌려 투자하는 방식)의 형태로 남미 등 신흥시장으로 대거 유입된 바 있다. 금리가 싼 달러를 빌려서 투자하는 자금이 남미로 대거 유입된 것이다. 당시 미국은 1980년대 말 이후 성장세가 둔화되자 경기부양을 위해 1990년 7월부터 1992년 9월까지 총 17차례에 걸쳐 기준금리를 8.25%에서 3.00%로 인하한 바 있고 이에 따라 늘어난 글로벌 유동성이 수익성이 높은 신흥시장으로 유입되었는데 특히 멕시코와 아르헨티나 등 남미 국가로 유입이 집중되면서 이들 국가의 주가가 급등하고 자산가격 버블 기미마저 관찰되었다. 멕시코 주가는 1989년 말 대비 1994년 말까지 약 7배 가까이 상승하였고 아르헨티나 주가도 같은  기간 30배 이상 상승한 것이다.

그러나 이러한 움직임은 미국의 출구전략과 함께 반전되었다. 1994년 들어 미국의 경기가 뚜렷한 회복세를 보이고 물가상승 압력도 높아지자 미 연준은 정책금리를 공격적으로 인상하는 긴축정책을 단행하였는데 1994년 2월 정책금리를 0.25%p 인상한 이후 약 1년에 걸쳐 3.0%p 인상을 단행하였다. 이러한 미 연준의 금리인상은 물가 안정과 경기과열 진정에는 도움을 주었으나, 채권, 증권, 파생상품 시장 등 여러 금융시장에 충격을 주었는데 특히 30년 만기 미국 국채수익률이 1994년 초 6% 내외에서 연말에는 8%까지 상승하면서 채권가격이 급락하고 주가도 폭락하였으며 투자자들은 막대한 손실을 입게 되었다. 또한 달러 금리가 급등하면서 달러 캐리 트레이드가 청산되는 과정에서 남미 국가들에 유입되었던 자금이 급격히 유출되면서 1994년 멕시코 위기를 시작으로 외환위기가 촉발되어 아르헨티나, 브라질 등 남미 국가로 위기가 확산되었다.

멕시코의 경우, 페소화 절상이 심화되어 경제의 기초여건이 악화되는 가운데 외국인 투자자금이 급격히 유출되었고, 경상수지 적자가 지속되는 가운데 대선 및 정권교체를 전후한 정정 불안이 국내외 투자자들의 불안 심리를 자극하면서 해외자본 유입이 중단되고 외환보유고가 급감하면서 1994년 외환위기가 본격화되었다. 당시 페소화 평가절하 조치(1994.12.20) 및 완전 자유변동환율제 도입(12.22)에도 불구하고 외국인들의 자금 이탈로 주가폭락 및 금리 폭등이 발생하였고, 결국 미 재무부의 외화안정기금, 국제통화기금(IMF) 및 국제결제은행(BIS)이 주선한 유럽 내 중앙은행 등의 구제자금을 받고 개혁정책을 시행한 뒤에야 겨우 안정세로 전환되었다. 아르헨티나의 경우도 수출경쟁력이 저하되고 무역수지가 악화되는 등 경제 환경이 악화되고 자본이 급격히 유출되면서 외환위기가 발생하였는데 1995년 초 외국인 투자자금 유출과 금융기관의 유동성 부족으로 예금인출사태가 발생하였고 외환보유고도 급감하였다. 결국 IMF 등으로부터 긴급자금을 차입하고 강력한 구조조정 개혁을 실시하면서 1996년부터 안정세를 회복하였다.

이처럼 달러의 양적완화 축소 곧 출구전략은 엄청난 파장을 불러일으킬 수 있는 잠재력이 있고 실제로 이러한 움직임이 일부 신흥국에는 외환위기가 발생할 수도 있다는 점에서 매우 조심스럽게 다루어야 할 측면이 있다.

Ⅳ. 아베노믹스와 양적완화 : 일본의 움직임

양적완화와 관련하여 빼놓을 수 없는 것이 일본의 최근 움직임이다. 주지하다시피 일본의 ‘아베노믹스’도 양적완화에 기반하고 있다. 아베 정부의 출범 이후 일본 정부는 디플레 탈출과 엔고 극복을 위해 ‘아베노믹스’라는 정책 패키지를 제시하였다. 이 정책은 금융분야에서는 대규모 양적완화, 재정분야에서는 재정지출 확충, 그리고 산업정책분야에서는 성장촉진을 목표로 시행되는 일련의 거시 산업정책 패키지를 의미한다. 이 중에서도 가장 중심이 되는 것은 양적완화 정책이다. 이 정책에 의거하여 일본은행은 2013년 1월부터 매월 13조엔 규모의 무기한 국채매입을 실시하고 물가상승률 목표치도 2%로 상향 조정하는 등 양적완화를 강화하였다.(물론 양적완화는 엔의 가치를 떨어뜨리게 되므로 일종의 환율정책의 역할도 한다.) 올해 초에 개최된 다보스포럼에서 참석자들은 아베노믹스에 대해 비판적이기도 하였으나 일부에서는 이의 필요성에 대해 동조하는 움직임도 상당하였다. 일본의 경제부흥은 세계 경제에 상당한 도움이 되므로 아베노믹스의 성공이 가진 긍정적 측면도 상당하다고 본 것이다.

아베노믹스는 저성장 국면과 디플레 국면 탈출을 위한 일본의 몸부림이라는 점이 주지의 사실이고 최근 일본 정부의 새로운 시도가 어느 정도 먹혀들어가고 있다는 지적이 나오고 있지만 부작용에 대해서도 많은 우려가 있다. 4월 이후 일본 주식시장도 급등락을 반복하는 등 상당 부분 혼란이 가중되는 모습을 보이고 있어 이 정책이 장기적으로 성공할지의 여부는 조금 더 지켜보아야 할 것이다.

사실 아베노믹스는 허점이 많다. 우선 금융 부문에서 유동성 함정을 극복할 수 있는가가 문제이다. 유동성 함정이란 금리가 0%에 달한 상황에서 아무리 통화를 풀어도 더 이상 금리가 내려가지 않는 상황인바, 거꾸로 통화를 더 풀어서 인플레를 유도하여 금리를 올리려고 시도를 해도 경기가 안 좋아지면 금리는 올라가지 않을 것이므로 유동성 함정을 벗어나기는 매우 어려워진다. 또한 재정 부문에서의 국가채무 증가 문제는 매우 중요한 과제이다. 현재 일본의 국가채무는 GDP의 230% 정도로서 OECD 국가들 중 1위이다. 과도한 국가채무가 문제가 되는 상황에서 아베노믹스로 인해 인플레 국면이 가시화되는 경우 이자율이 상승하여 신규발행 국채에 대한 이자가 증가하게 되면 국가재정이 더욱 어려워지고 국가채무문제는 더욱 악화될 소지가 존재한다. 아베노믹스가 잘못돼 일본의 국가채무 문제가 불거지면서 대규모 신용등급 하락 등 악재가 터질 경우 바로 많은 아시아 국가들이 상당 부문 영향을 받을 가능성이 크다. 따라서 일본이 어떻게 해서든지 국민소득의 230%에 달하는 빚 문제를 해결하면서 위기 가능성을 줄여주는 것이 도움이 되지만 상황이 그리 간단하지만은 않다.

최근 IMF에서 발간한 자료에 의하면 현재 상황에서 가능한 최악의 금리 상승 시나리오를 가정할 경우 일본중앙은행이 보유한 일본 국채의 가치는 GDP의 7%까지 하락할 수 있다. 막대한 손실이 예상되는 것이다. 결국 금리상승은 신규발행 국채금리를 인상시켜서 재정부담이 늘어나는 면만이 아니라 민간금융기관과 중앙은행이 보유한 기(旣)발행국채의 가치를 현저히 하락시켜서 금융기관의 자산건전성이 훼손되면서 금융부실이 유도될 수 있다는 면에서 매우 조심스런 접근이 필요하다. 더구나 엔화가치가 50% 정도 절하된 상황에서 일본이 해외에서 수입하는 물건의 엔화표시 가격이 오르면서 물가상승이 가팔라질 가능성이 크고 이 경우 인플레 기대 상승으로 인한 부작용이 심각해질 수 있다. 이것이 최근 일본 내에서 엔화가치 하락 속도조절론이 나오는 이유이다.

Ⅴ. 일본의 양적완화가 우리에게 미치는 특별한 영향 : 엔캐리 투자의 부작용

일본의 양적완화는 우리에게 특별한 의미를 가진다. 엔화의 경우 엔화환율과 자본유출입 등을 통해 우리 경제에 특별하고도 상당한 파장을 불러일으킬 수 있는 잠재적 위험성이 크기 때문이다. 주지하다시피 엔금리가 낮을 때 금리가 싼 엔화를 차입한 후 이를 달러 혹은 기타통화로 교환하여 해외에 투자하는 경우 이를 ‘엔캐리 투자’라고 부른다. 일본의 양적완화가 장기화되면 당연히 엔캐리 투자는 늘어나게 된다. 사실 일본은 작년 11월 이후 무역수지가 적자를 보이고 있고 양적완화로 인해 엔화 약세가 지속될 가능성이 높으므로 엔캐리 투자의 확대 가능성이 상당 부분 높아지고 있다.

과거 통계를 보면 엔캐리 투자는 2005년부터 2007년까지 본격적으로 진행된 것으로 파악된다. 당시 일본은 이미 2001년 이후 상당기간 양적완화를 시행해왔고 이로 인해 통화가 충분히 풀린 상태였으며 글로벌 유동성도 상당 부분 풍부했었다. 이 시기에 글로벌 자금과 함께 엔캐리 자금이 신흥국으로 대규모 유입되었다. 2005~2007년 동안의 엔캐리 트레이드 과정에서 엔화 차입이 해외투자로 이어지면서 엔화는 약세를 나타낸 바 있다. 달러 대비 엔화환율은 2004년 11월 100엔대에서 2007년 5월 120엔까지 상승하였다. 그런데 엔화가 약세를 보이는 이 기간 동안 원화는 강세를 나타냈다. 우선 달러당 원화환율은 2002년 2월 1300원 근처까지 상승하였다가 2007년 9월 910원대까지 하락하였다. 한편 엔화대비 원화환율은 2003년 12월 100엔당 1100원대에서 2007년 5월 760원대까지 하락한 바 있다. 엔화가 달러대비 약세를 보이는 기간 동안 원화는 엔화대비 강세를 보인 것이다.

한편 엔화의 움직임 자체도 매우 극적이었다. 1985년 플라자 합의 이후 강세를 보인 엔화는 1987년 루브르 합의와 함께 약세로 돌아섰다. 그 이후 ①1995~1997년, ②1999~2002년, ③2005~2007년 등 세 기간에 걸쳐 엔화약세는 반복적으로 나타났고, 최근에도 다시 엔화약세가 나타나고 있다. 최근 움직임을 네 번째 기간으로 본다면 네 기간 동안 원화는 엔화대비 강세를 보였고 또 보이고 있다.

엔캐리 트레이드에 대해 우리가 우려하는 바는 이로부터 파생되는 원화강세 문제이다. ‘엔저(엔低)’와 관련된 ‘원고(원高)’ 즉 원화강세는 우리 경상수지에 부정적인 영향을 끼쳤다. 대표적인 시기가 ① 기간에 해당하는 1995년부터 1997년까지였다. 당시 경상수지 적자는 지속되었고 월별 적자가 30억 달러 수준까지 이르렀다. ② 기간에 해당하는 1999~2002년의 경우 경상수지가 2001년부터 10억 달러 이하로 축소되고 2003년 상반기에 적자를 기록한 바 있다. ③ 기간에 해당하는 2005~2007년의 경우 다행히 수지흑자가 이어졌지만 이후 글로벌 위기 직전에 해당하는 2008년 상반기에는 경상수지가 적자로 반전되었다.

우리가 대내외적으로 위기를 당한 1997년, 2003년, 2008년의 세 시기는 엔화대비 원화강세가 나타난 시기와 일치한다. 또한 이중에서도 대외적 위기는 엔캐리 자금의 유출과도 연결된다. 외환위기 직전인 1997년 10월, 일본이 우리나라로부터 약 80억 엔을 빼간 것이 IMF위기의 신호탄이었다는 지적도 있다. 이를 엔캐리 투자의 종료와 이로 인한 엔 자금 유출로 본다면 일본의 양적완화와 그로 인한 엔이 유입과 궁극적 유출이 가진 두려운 모습을 읽어 볼 수 있는 것이다.

Ⅵ. 미국 출구전략 시행의 전제조건들

그렇다면 이제 향후 미국의 출구전략은 어떤 경우에 시행될 것인가. 이에 대해 아직은 속단하기 힘들지만 대략 다음과 같은 네 가지 점이 중요한 판단의 기준 역할을 할 것으로 보인다.

첫째, 경제성장 추세가 지속되면서 고용이 계속 창출될 수 있느냐는 것이 중요하다. 지난 9개월간 미국 경제는 매달 20만 명 이상의 신규고용을 창출하였다. 그런데 이 기간 중에 미국의 GDP성장률은 1.5% 이하를 기록하였다. 성장률 대비 고용창출이 상당히 높았던 것이다. 문제는 이러한 고용의 호조세가 지속될 수 있느냐는 점인데 과거의 예를 감안하면 이 정도의 고용이 계속 창출되기 위해서는 지금보다는 높은 수준의 경제성장률을 달성해야 할 것으로 보인다. 작년 3월의 경우 버냉키 의장은 의회 증언을 통해 성장률과 신규고용 창출 숫자간의 상관관계가 과거와 다른 모습을 보이고 있다고 지적한 바 있다. 또한 그는 기업들이 2007년 이후 2009년까지 최악의 침체 국면에서 인력을 너무 많이 축소시킨 바람에 이 기간 이후 경기회복 국면에서 인력을 상당히 빠른 속도로 보충한 데 기인한 측면이 있다고 말했다. 지난 7월 미국경제연구소(NBER) 회의 연설에서 버냉키 의장은 고용창출이 적정수준 이상 보장될 정도로 실물경제가 견고하지 못할 경우 자산매입프로그램을 축소시키기 어려울 것이라고 예상했다.

둘째, 미국 실업률 하락이 실질적 고용상황 개선으로 연결되는가의 여부가 중요하다. 미국 중앙은행의 그동안 계획을 보면 실업률이 7% 이하로 내려가면 자산매입프로그램의 축소에 나설 것이고 인플레율이 상당기간 2% 이상을 유지하면서 실업률이 6.5%이하로 하락하면 단기금리 인상을 시행할 것으로 알려졌다. 그런데 최근 중앙은행 내부에서는 실업률 하락이 실질적인 노동시장상황 개선으로 해석가능한가에 대해 여러 가지 엇갈린 견해가 제시된 바 있다. 예를 들어 2012년에 실업률은 8.2%에서 7.6%까지 하락하였는데 이러한 실업률 하락이 실망실업 내지 구직단념자의 수가 증가함으로 인해 실업자 자체가 감소한 결과라는 지적이 많았다. 실업률은 경제활동인구 대비 실업자 수의 비율인데 구직을 포기해버리는 경우 실업자 숫자에서 제외되므로 실업률이 감소할 가능성이 높아지는 것이다. 더구나 최근 취업자 수 증가에 있어서 정규직보다는 비정규직 고용이 증가한 결과로 해석되는 부분도 있어서 노동시장 상황의 개선에 한계가 있다는 지적이 많이 나오고 있는 실정이다. 버냉키 의장도 최근 의회 증언에서 단기금리 인상에 관해 언급하면서 실업률 하락에 대한 해석에 있어서 세밀한 분석과 판단이 요구된다고 언급한 바 있다.

셋째, 2% 인플레이션이 가능할 것이냐가 중요한 변수이다. 미국 노동부가 발표하는 소비자물가지수(consumer price index: CPI)는 금년 6월 중 전년 동월대비 1.8%를 기록하였고 음식료품과 에너지를 제외하고 산출하는 근원소비자물가지수(Core CPI)의 경우 전년 동월대비 1.6% 상승하였다. 지난 6월 미국 공개시장위원회의 회의록에 따르면 세인트루이스 연방준비은행 총재인 제임스 블라드(James Bullard)를 포함한 일부 위원들은 물가안정기조가 유지될 가능성을 지적하면서 2% 인플레 목표가 달성되지 않는 경우 자산매입프로그램 축소를 해서는 안 된다고 주장한 바 있다. 결국 향후 이러한 인플레 목표 달성여부가 출구전략 시행에 중요한 변수가 될 것으로 보인다.

넷째, 연방채무한도 조정을 둘러싼 위기가 재연될 가능성에 대한 판단도 중요하다. 미국의 2014 회계 연도는 올해 10월 1일부터 시작되는데 이때까지 미국 의회에서 연방채무한도 증액을 둘러싼 합의가 나오지 못하면 증세조치와 더불어 자동예산삭감조치(sequester)도 동시에 이루어지면서 여러 가지 부작용이 나타날 것으로 보인다. 이로 인한 부작용이 심각할 경우 금리인상과 출구전략을 시행하기는 어려울 것으로 판단된다.

Ⅶ. 우리의 대응 : 자본 유입과 유출에 대한 복합적 대응의 필요성

이제 이러한 상황에서 우리 경제도 불확실한 글로벌 금융환경에의 대응하여 다양한 대응책을 준비하고 시행해야 하는바, 우선 중요한 것은 급격한 자본유출입에 대응하기 위한 여러 가지 장치들을 마련하고 실행하는 것이다. 우리는 미국 출구전략으로 인한 자본유출과 일본 아베노믹스로 인한 자본유입을 동시에 걱정해야 하는 상황이므로 두 가지에 대해 모두 대응책을 마련해야 한다. 현재 우리 경제에서는 급격한 자본유출입에 대응하기 위한 장치들이 마련되어 있다. 선물환포지션 한도 규제, 외환건전성 부담금, 그리고 외국인 국내채권투자 관련 비과세조치 폐지 등 소위 3종 세트가 그중에서 눈에 띄는 부분이다. 물론 1997년 외환위기야말로 우리 경제에 있어서 외국자본의 급격한 유출이 가진 무서운 효과를 톡톡히 경험하는 계기가 되었고 이후 당국은 상당 부분 신중하고도 치밀하게 많은 장치들을 마련한 바 있다. 그러나 역시 최고의 대응책은 풍부한 외환보유고와 지속적 경상수지 흑자이고 이를 전제로 지역안정망 등 다양한 예방책이 추가되는 것이 바람직하다. 즉 외환 보유고는 우리 스스로의 방어망역할을 하도록 하고 이를 전제로 CMIM(치앙마이 다자화) 같은 지역 안정망 즉 위기시 주변국들이 자금을 모아서 위기국에 자금을 지원하는 메커니즘을 평상시에 만들어 놓는 등 공동대응을 추가하는 경우 방어망이 더욱 튼튼해지는 것이다.

일본의 양적완화는 우리나라로의 자금유입을 가속화시킬 것이다. 또한 양적완화로 인해 다른 곳으로 자금이 이동하는 경우 이 자금이 다시 우리나라로 유입되면서 일본의 양적완화는 직접적인 통로와 간접적인 통로를 통해 우리나라에로의 자금유입을 촉진시키는 역할을 하게 될 것으로 보인다. 자본유입이 활발해지고 원화가 강세로 이어지면 경상수지 적자의 가능성이 커진다. 기축통화를 발행하지 못하는 한국경제의 경우 경상수지 적자는 치명적인 부작용을 낳게 된다. 물론 외환보유고가 충분한 가운데 일시적인 경상수지 적자가 나타나는 경우 큰 문제가 없을 수도 있지만 만성적인 적자의 지속은 대외경제적 취약성과 외환위기 가능성을 높이게 되므로 금물이다. 궁극적으로 과거에 유입되었던 자본이 대규모로 유출되는 경우 외환위기가 가시화 될 수 있다. 소위 ‘서든 스톱(Sudden Stop)’, 즉 자본유입의 급격한 중단과 함께 자본유출이 가속화되는 해외자본의 유턴 현상이 발생하면 이를 당해낼 재간이 없는 것이다.

결국 현 시점에서 우리 경제에는 자본이동관리정책 강화가 필요하다. 이에 대해 IMF도 얼마 전 자본유출입 통제 정책은 거시건전성정책(Macro-Prudential Policy)으로 평가하고 이를 인정하는 방향으로 입장을 선회한 바 있다. 즉 자본통제(Capital Control)는 내국인과 외국인간 규제에 차이를 두는 정책으로서 문제가 있지만 자본이동관리(Capital Flow Management)정책은 내외국인간 차별이 없이 자본유출입을 관리하는 정책으로서 거시적 건전성에 도움이 될 수 있으므로 제한된 범위 내에서 사려 깊게 사용하면 효과가 있다는 것이다.

또한 자본유출입 변동성이 커질 수 있는 상황에서 수출기업들의 대외경쟁력 강화 노력은 매우 중요하다. 기업조직 효율화, 원만한 노사관계, 해외시장 개척 등 가장 기본적인 경영합리화 행위가 경상수지 흑자유지에 도움을 주면서 역설적으로 가장 중요한 거시건전성 정책이 되고 있는 상황이다. 사실 글로벌 시장에서 한‧일 기업 간 수출경합도는 자꾸 높아지고 있는 상황이므로 약간의 경쟁력 우위가 상당한 결과의 차이로 연결된다는 점에서 매우 신중한 접근이 필요하다. 1985년 초 100엔당 320원 정도였던 원/엔 환율이 지속적으로 상승하여 2012년 5월에는 100엔당 1500원대까지 증가한 바 있는데 이와 같은 장기적 원화약세 추세가 나타나면서 우리나라 수출기업들은 환율에 많이 의존을 하게 되었지만 그럴수록 기본으로 돌아가는 것은 중요하다. 기술력, 시장개척, 산업진출에 있어서 좀 더 적극적이고 장기적인 관점의 접근이 필요한 것이다.

Ⅷ. 마치면서

아이러니하게도 미국이 적자를 내거나 양적완화를 단행하면서 달러가 풀리면 이 돈은 전 세계를 돌면서 많은 국가들의 통화량 팽창에 기여하게 되고 이렇게 이루어지는 통화팽창이 주식가격을 포함한 자산가격 상승을 유도하면 많은 경제주체들은 이를 반기게 된다. 그러다보니 미국이 통화팽창을 중단하는 경우 유입된 자금이 유출되면서 신흥국 경제는 자본유출로 인한 부작용에 시달리게 된다. 들어올 때는 너무 좋았는데 나갈 때는 너무 힘들어지는 상황이 나타나게 될 수 있다 보니, 출구전략에 대한 언급만 나와도 화들짝 놀래면서 과민반응을 보일 수밖에 없는 상황이 나타나고 있다. 그러나 출구전략은 의미가 있는 것이고 반드시 필요한 것이다. 언제까지 돈을 계속 풀 수는 없는 것이고 보면, 적당한 시점에서 이를 시행하면서 유동성 팽창을 중단하는 전략이 매우 중요한 것이다.

양적완화는 비정상적 상황에서 이루어지는 조치이며 출구전략은 정상적 상황에서 가능한 조치인데도 이를 반대로 인식하는 듯한 시장의 움직임을 보며 금융시장 특히 주식시장의 단기적 움직임이 판단을 흐리게 하거나 위기감을 조장하는 부분은 없는지 다시 한 번 돌아보아야 한다. 너무 빨리 도는 톱니바퀴에는 모래를 살짝 뿌려서 살살 돌게 만들 필요도 있다. ‘양적완화➜자본유입 확대➜환율변동 확대➜수지적자➜자본유출➜외환위기’로 이어지는 악순환의 고리가 나타나지 않도록 잘 관리하는 것도 중요하다. 또한 출구전략은 정상화 수순이라는 점을 전제로 이 정책의 부작용이 커지지 않도록 하는 여러 가지 장치들을 마련하여 돌발 상황에 대비할 수 있는 지혜를 모아야 할 때이다.

■ 한반도 평화 정착 / 통일한국시대

통일한국의 비전과 대외정책 방향

과거 우리 사회에서 통일은 민족사적 과제로서 당위와 필연의 문제로 받아들여졌으나, 지금은 젊은층을 중심으로 많은 사람들이 통일을 더 이상 ‘당위’가 아닌 ‘선택’의 문제로 인식하고 있으며, 그에 따라 통일에 대한 의지 역시 약화되고 있다.

과연 ‘통일은 무엇인지’ 그리고 ‘우리는 통일을 위해 무엇을 해야 하는지’ 범사회적 차원에서 보다 진지한 고민과 논의가 필요한 이때에 평화문제연구소 창립 30주년 기념 국제학술회의에서 통일한국에 대한 비전을 제시하는 토론이 있어 발표문과 토론문을 정리한다.

■ 발 표 문

통일한국의 국제정치적 자리매기기 / 김태현 (중앙대학교 교수)

들어가기 전에

개인적 소회로 이야기를 시작하겠습니다. 저는 1991년 7월 중순 미국에서 학위를 받고 한국에 귀국했습니다. 즉 한국의 학계에 들어온 지 20여 년이 됐습니다. 그 동안 욕심만 앞섰지 이렇다 할 저서를 써서 학계에 공헌하지 못한 것을 뼈저리게 생각하고 있습니다. 저서는 내지 못했지만 번역서는 좀 냈습니다. 그 중 하나가 필립 젤리코와 콘돌리자 라이스가 쓴 「독일통일과 유럽의 변환」입니다. 아주 뛰어난 책이었지만, 그 중 제 기억에 가장 남는 것은 저자들이 인용한, 독일통일 당시 서독외무장관 한스-디트리히 겐셔의 말입니다.

“수 십 년 동안 두꺼운 구름층이 독일통일이라는 별을 가려왔다. 한 순간 구름층이 흩어지며 별이 나타났다. 우리는 그 순간을 놓치지 않고 별을 잡아챘다.”

50대 후반에 접어든 저는 어려서부터 ‘우리의 소원’은 통일이라는 노래를 불러왔습니다. 정확히 언제 어디서 배운 노래인지 기억이 나지 않지만, 초등학교 음악시간에 배웠다고 치면 적어도 45년은 되지 않았나 생각됩니다. 우리나라 국민 중 이 노래를 모르는 사람이 과연 얼마나 될까요? 놀랍게도 이 노래는 북한에서도 불려서 2000년 남북정상회담 이후 남북이 함께 모이는 자리라면 빠지지 않고 불렸습니다. 그렇게 많은 사람들이, 그렇게 오래, 또 자주 “우리의 소원은 통일”을 외쳤지만, 통일은 오지 않았습니다. 분단은 저와 띠 동갑으로 이제 69세가 됐습니다. 68년의 세월을 뛰어 넘어 통일이 올까요?

앞 두 문단을 쓰면서 제가 하고자 하는 말은 통일은 아무리 원해도 오지 않을 수 있고, 반대로 원치 않거나 예기치 않더라도 갑자기 올 수 있다는 것입니다. 통일이라는 별이 한순간 나타났을 때 우리는 과연 그 별을 잡아챌 준비가 돼 있습니까?

다시 20여 년 전으로 돌아가겠습니다. 1990년 9월 독일이 통일되고 같은 달 말일 한국과 소련이 수교했습니다. 동유럽 국가들의 공산주의 체제가 평화적으로 또는 혁명을 통해 줄줄이 무너졌습니다. 이라크의 쿠웨이트 침공을 계기로 사상 (거의) 처음으로 유엔의 집단안전보장체제가 발동하여 미국이 38개국으로 구성된 다국적군을 이끌고 쿠웨이트를 해방시키고 이라크를 응징했습니다. 그때 미국의 부시(George H.W. Bush) 대통령은 신세계 질서가 도래했다고 했습니다. 그리고 마침내 소비에트 연방, 즉 소련이 해체됐습니다.

극도로 제한됐던, 북한에 대한 소식도 속속 들어왔습니다. 북한이라고 동유럽 국가들에 비해 나을 바가 없었습니다. 독일식 통일에 대한 기대가 크게 높아졌습니다. 1991년 봄, 정부는 통일연구원을 설립했습니다. 같은 해 말, 마침내 남북은 일련의 역사적인 합의 도출에 성공했습니다. 한반도 비핵화 공동선언, ‘남북한 사이의 화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서’, 즉 소위 남북기본합의서가 그것입니다. 남한이 북한을 흡수하는 방식이든, 남북한이 통일에 합의하는 방식이든, 통일에 대한 기대는 무척 높았습니다.

그런데 독일의 통일비용에 대한 소식이 들려왔습니다. 남한에 비해 사정이 훨씬 나은 서독이, 북한에 비해 사정이 훨씬 나은 동독을 흡수하느라고 지출한 비용이 천문학적이라는 이야기가 돌았습니다. 남북통일은 축복이 아니라 재앙일 수 있다는 인식이 고조됐습니다. 통일에 대한 열기는 싸늘하게 식었습니다.

그것과 별도로, 분석적 관점에서 ‘한반도 통일의 국제정치’를 연구하면서 1997년 경 미국, 중국, 일본, 러시아의 한반도 전문가들을 상대로 설문조사를 한 적이 있습니다. 북한의 식량난이 최고점에 달한 시점이라, “북한에서 급변사태가 발생하면 각국 정부가 어떻게 대응할 것인지, 대응해야 하는지”라는 주제의 설문조사였습니다. 그 때 러시아와 중국 전문가들 일부가 두어 항목에 대해 답변을 거부했습니다. 북한 내부에 급변사태가 발생할 경우 대처방안에 대한 의견을 물으면서 선택지에 ‘한국과 협의’ 또는 ‘한국에 일임’등과 같은 응답이 있었는데, 중국과 러시아의 전문가들이 그에 대해 거부감을 보인 것입니다. 한국과 북한이 공히 유엔 가맹국, 즉 주권국가인데 한국에 유독 특수하고 우월한 지위를 부여하는 설문 자체가 마땅치 않다는 것이었습니다. 2010년 3월 천안함 폭침 사건 이후 중국정부의 ‘까칠한’ 태도를 보면 그 같은 태도가 특정 개인의 돌출적인 입장이 아니라는 것을 알 수 있을 것 같습니다 .

과연 우리는 통일이라는 별을 잡아챌 준비가 돼 있습니까?

지난 20년 동안 북한체제는 국제적 고립과 경제난, 특히 대규모의 아사자와 난민을 초래한 식량난에도 불구하고 모두가 놀랄 정도의 내구성을 보여주었습니다. 그 같은 위기로 누적된 충격은 차치하더라도, 젊은 지도자가 3세대 세습을 통해 집권한 북한 내부의 정치적 급변의 가능성은 여전히, 어쩌면 과거 어느 때보다 더 높다고 보입니다. 만일 이것이 확률게임이라면 과거에 현실화되지 않았기 때문에 그 가능성이 더

욱 높아졌다고도 볼 수 있지 않을까요? 그렇다면 통일의 별을 가리고 있는 구름층이 옅어지다가 일순간 흩어질 가능성도 있다고 봐야 할 것입니다.

그런데 우리는 과연 통일이라는 별을 잡아챌 준비가 돼 있습니까?

I. 들어가기

이 글은 통일한국의 국가비전을 논의한다. 그러면서 두 가지 점을 염두에 둔다. 첫째는 그 비전이 충분히 매력적이어서 통일의 기회가 닥쳤을 때, 통일을 위한 국가자원을 동원함에 필요한 국민의 지지를 얻을 수 있어야 한다는 점이다. 둘째는 그 비전이 충분히 매력적이어서 통일의 기회가 닥쳤을 때, 그것을 위해 필요할지 모를 다른 관련 국가들의 소극적, 적극적 지지를 얻을 수 있어야 한다는 점이다. 국내적 지지를 얻기 위한 비전과 국제적 지지를 얻기 위한 비전이 반드시 일치하는 것은 아니기 때문에 이 작업은 일종의 연립방정식을 푸는 것과도 같다. 즉 국내방정식과 국제방정식을 동시에 만족시키는 해법을 찾아야 한다는 것이다.

이 글은 2년 전 한국정치학회에서 ‘동북아 공동체 중추국가로서 통일한국의 정치이념’이라는 제목의 글을 청탁받고 썼던 것을 수정한 것이다. 그 때 이 글의 부제 ‘통일한국의 국제정치적 자리매기기’를 필자가 붙였다. 당시 학회에서 정한 제목에 연립방정식의 해법이 이미 있었다. 즉 ‘동북아 공동체의 중추국가’라는 비전이다. 그러나 이것만으로는 충분하지 못하다.

첫째, 동북아 공동체라는 그림이 모호하다. 동북아 공동체가 과연 가능한지의 문제와는 별도로 그 공동체라는 것이 구체적으로 어떤 것인지 뚜렷하지가 않다. 동북아 공동체란, 그 상상 속의 모습이 국가에 따라, 또 개인에 따라 달라질 수 있는, 아직은 매우 추상적인 개념이다.

둘째, 중추국가라는 비전도 마찬가지다. 그 용어만 따져볼 때 중추국가란 지역의 여러 국가 및 그 주민들의 삶이 그것을 중추로 하여 돌아가는 그런 국가이다. 금융의 중심, 물류의 중심, 문화의 중심, 그리고 정치와 군사의 중심(?). 그것은 지역정치의 원심력을 제어하는 구심력을 발휘함으로써 지역의 일체성과 통합을 유지하는 그런 국가다. 그러나 더 구체적으로 따져볼 때 그것이 어떻게 가능한가? 그리고 금융, 물류, 문화, 정치 및 군사 등 주요 부분을 포괄하는 중추는 오로지 압도적 힘을 가진 세계 지도국가 만이 될 수 있는 것이 아닌가? 이들 각 분야 중 일부만을 택해야 한다면 그 중 무엇을 선택할 것인가? 그 기준은 무엇인가? 그리고 무엇보다 각 부분에서 중추국가가 되려면 무엇이 필요하며, 그 구체적 방법은 무엇인가?

요컨대 동북아 공동체의 중추국가란 구호로서는 매력적(fancy)이나 아직은 그 내용이 정해지지 않은 공허한(empty) 개념이다. 그리고 그 같은 목표 비전이 있더라도 그에 이르는 경로에 대한 논의가 없으면 현실성이 없다. 그 비전이 현실성이 있으려면 통일 이전부터 그 경로를 밟고 나아가야 한다. 그래야만 그것이 구체성을 띠고 국민과 주변국 정부·국민에 대해 설득력을 가질 수 있다.

이 글은 한편으로는 동북아 공동체의 중추국가라는 비전의 내용을 채우고 다른 한편으로는 그에 이르는 경로를 따져봄으로써 그 구체성과 설득력을 제고하려는 아직 초보적인 작업의 한 부분이다. 이하 제II절에서는 우선 21세기 국제무대와 국가 배우의 모습을 개념화한다. 제III절에서는 정부가 주인공인 외교안보 무대, 제IV절에서는 정부와 더불어 사적 경제주체들이 주인공인 경제번영 무대, 제V절에서는 개인들과 그 집단이 주인공인 사회문화 무대의 연기를 그려본다.

II. 무대와 배우

국제관계 또는 국제정치의 주된 행위자는 국가다. 국제정치에서 국가란 영토와 국민으로 구성된 위에, 서로 주권을 주장하는 법인격체로 관념된다. 주권이란 내부적으로 모든 정치적 권위의 상위에 존재하여 합법적 폭력을 독점하며, 외부적으로 그 상위에 어떠한 권위체도 거부하는 독립을 주장한다. 따라서 국제정치적 세계는 그 전부를 포괄하여 지배하는 세계정부가 존재하지 않는, 무정부상태로 특징지어 진다 .

그래서 국제정치적 삶은 살벌하다. 국가 사이의 계약을 강제할 권위체도 없고, 무엇보다 그 국가의 생존자체를 보호해 줄 권위체도 없기 때문에 국제정치에서 기본적인 행위원칙은 자력구제(self-help)로 정의된다. 제1차적으로는 그 생존을, 나아가 그 이익을 지키고 주장하기 위해 각국은 그 스스로를 도와야 한다. 그리고 하늘은 스스로 돕는 나라를 돕는다. 그 기본 수단은 원래 힘이다. 자고로 국제정치는 힘의 정치 또는 권력정치(power politics)라고 불렸다. 스스로를 지키고 주장하기 위한 힘과 힘이 마주 부딪히면 폭력을 초래한다. 국제정치에서는 폭력과 전쟁이 기본 상태이고, 평화와 협력은 오히려 예외라는 것이 국제정치학자들이 오랜 관찰 끝에 내린 결론이다.

그 같은 국제정치 속에서 그 힘이 크지 않은 약소국들의 삶은 위태롭고 피곤하다. 자칫 독립을 잃을 수도 있고, 핵심적인 이익의 희생을 강요받을 수도 있다. 1910년에 주권을 잃고 식민지가 됐던, 1945년에 국토와 민족의 분단을 강요받았던 우리나라의 역사가 좋은 예다.

그런데 20세기 후반 이래 그 국제정치의 패턴이 달라지고 있다. 1871년 독일통일 전쟁이 끝난 이후 1914년 제1차 세계대전이 시작될 때까지 43년간 강대국 사이에 전쟁이 없었다하여 ‘긴 평화’라고 불렸었다. 그것이 양차에 걸친 세계대전과 그 세계대전의 악몽을 끊임없이 상기시켜 주는 냉전으로 무색해지기는 했지만, 1945년 이후 지금까지 67년간 강대국 사이 전면전쟁이 없었던 것은 엄연한 사실이다. 사실 전후 41년차인 1986년에 이미 역사학자 개디스는 ‘긴 평화’를 이야기했다(Gaddis, 1986). 이후에도 평화는 계속되어 2002년 미국정치학회장에 취임한 로버트 저비스는 그 긴 평화를 설명하는 것이 현대 국제정치학의 가장 큰 과제라고 했다. 그 평화는 오늘까지 지속되고 있다(Jervis, 2002). 개디스와 같은 현실주의 이론가는 그 긴 평화를 양극적인 국제체계의 구조와 핵무기로 설명했다. 로버트 코헤인과 같은 자유주의 이론가는 그것을 촘촘해진 국제제도의 결과로 설명한다(Keohane, 1984). 구조적 설명은 그 구조가 바뀌면 달라질 수 있다는 점에서 가변적이다. 제도론적 설명은 그 제도의 생성 자체를 설명하지 않고 있기 때문에 불완전하다. 보다 포괄적인 설명이 필요하다. 어쩌면 국제정치학 밖에서 찾아야 할 지 모른다.

한 가지 방법은 과학기술의 진보와 인구의 성장 등에 따라 사람들의 삶이 달라졌다는 점에서 찾을 수 있다. 국가를 독자적인 법인격체로 관념하더라도 그것은 관념일 뿐이다. 현실에서 국가는 다수의 개인들이 함께 모여 이룬 하나의 결사체다. 그 개인들의 삶이 바뀌면 국가의 역할과 행태에 변화가 생기는 것도 당연하다.

저명한 조지프 나이 교수는 현대의 국제정치 무대를 3중의 체스판으로 그린 바 있다. 국제정치학자들이 흔히 분석하는 표면의 체스판은 군사 게임이다. 전 세계 군사비의 근 절반을 지출하는 미국이 압도적인 위치를 차지하고 있고 그래서 소위 단극질서가 운위될 만하다. 그러나 바로 그 다음의 체스판, 즉 경제게임을 보면 미국과 유럽, 동아시아가 거의 균등한 힘을 가지고 있어 오히려 다극질서라고 해야 한다. 그런데 세 번째 체스판을 보면 단극이든, 다극이든, 극질서라는 종래의 국제정치담론을 거론하기가 무색하다. 테러나 지구금융거래와 같이 정부의 통제를 넘어서는 초국가적 관계가 활발하게 진행되고 있기 때문이다(Nye, 2004).

교통통신기술의 진보에 따라 세계경제가 지구화되고, 이후 진행된 정보통신혁명 등에 따라 사람들의 삶이 크게 바뀌었으며, 그에 따라 세 개의 체스판의 상대적 중요성도 달라지고 있다. 국제정치는 더 이상 주권적 정부 사이의 정치군사적 관계만이 아니며 그 행위자도 국가행위자 또는 그것을 대표하는 정부만이 아니다. 기업과 같은 사적 경제주체, 민간단체, 심지어 테러조직까지 국제정치에 영향을 주는 배우로 등장했고 그에 대한 국가·정부의 역할은 이제 주변적인 것에 불과하다.

하영선 교수는 오늘날의 국가 및 국제무대를 다보탑에 비유한다. 다보탑은 기단부, 탑신부, 상륜부의 3중구조로 이루어져있다. 가장 아래 기단부는 지식기반 무대다. 탑신부의 네 기둥은 안보(군사), 번영(경제), 문화, 생태환경의 네 분야의 무대다. 이들 분야를 조종하는 역할을 하는 정치 무대는 상륜부에 해당한다. 즉 오늘날의 무대는 수직적으로, 수평적으로 복합적 구조를 가지고 있고, 오늘날의 치국경세술(statecraft)은

이들을 동시에, 입체적으로 점거하는 고도로 복합적이고 전략적이지 않으면 안 된다.

이런 무대에서는 권력도 달라진다. 권력의 본질(nature)이 달라졌다는 조지프 나이 교수의 표현은 과장됐지만, 적어도 권력의 구성요소와 작동방식이 달라진 것은 사실이다. 군사력의 효용은 줄어들었거나, 적어도 적용범위는 축소됐다. 상대적으로 경제력의 중요성이 커졌다. 나아가 군사력·경제력과 같이 물량적 요소로 상대를 겁박하거나 회유하는 경성권력(hard power) 외에 상대의 가슴을 홀리는 심력, 상대의 머리를 홀리는 지력으로 구성된 연성권력(soft power)도 중요해졌다.

물론 이 같은 입체적 국가/국제모델이 전적으로 새롭다거나, 없던 것이 새로 생긴 것은 아니다. 과거에도 개인은 경제적 번영과 문화생활을 추구하고 또 영위했다. 다만 오늘날의 삶의 조건이 변화함에 따라 하위 부분의 중요성이 더 커졌다는 것이다. 통일한국의 국가 모습과 그 국제적 자리매김을 함에 있어서도, 정부가 거의 독점적 지위를 차지하고 있는 외교안보영역에서의 정부의 역할과 조정이 중요하지만, 우리는 그것을 굴리는 것은 사적 경제주체인 경제영역, 그리고 정부의 역할이 제한적인 사회문화영역을 나누어서 논의하고 나중에 함께 재구성할 필요가 있다.

III. 외교안보 무대와 연기

한반도 통일은 좁게는 동북아시아, 넓게는 동아시아, 나아가 유라시아 지역의 지리정치적 현상을 크게 바꿀 대사건이다. 예로 북한은 주로 남한을 겨냥하여 110만여 대군을 유지하고 있다. 중국, 러시아, 미국, 인도에 이어 세계에서 네 번째로 많은 규모다. 남한은 주로 북한을 겨냥하여 68만의 대군을 유지하고 있다. 북한에 이은 세계 다섯 번째 규모다. 남북한이 그대로 통일이 되면 주적을 상실한 180만의 군대를 가지게 된다. 중국에 이어 세계 두 번째다. 주변의 국가들이 신경을 곤두세우지 않으려도 않을 수가 없는 것이다. 주변국들이 한반도의 통일을 반대할지도 모른다는 관측에 대한 제1의 근거가 이것이다.

그렇더라도 통일한국이 세계 제2의 군사대국이 될 수 있는 것은 아니다. 영토, 인구, 경제력을 감안할 때 소위 주변 4강, 즉 미국, 중국, 일본, 러시아에 비해 크게 뒤지는 것이 어쩔 수 없는 현실이다. 여기에 통일의 연립방정식을 푸는 데 있어 첫 번째 고민이 있다.

국내방정식에서 국민은 아마 세계를 호령하는 강대국으로서 통일한국을 꿈꿀지 모른다. 미국에 기대지 않고 누구도 두려워하지 않으며, 필요하다면 그 이익을 당당하게 주장할 수 있는, 지난 60여 년 동안 대한민국이 한 번도 누려보지 못한 국제적 지위. 물론 머리는 그 같은 지위가 무리라는 것을 알고 있지만, 통일이라는 대사건을 맞아 뛰는 가슴은 머리의 지도를 쉽사리 따르지 않을지도 모른다.

국제방정식에서 주변 각국은 그런 모습을 원하지 않는다. 미국은 그 비중이 더 커진 통일한국을 여전히 동맹으로 잡아두고 싶을 것이다. 유라시아 대륙의 교두보로서 한국의 중요성이 더 커졌기 때문이다. 중국은 이제 그 상대가 없어진 통일한국의 군대가 중국을 대적하는 것을 바라지 않는다. 그 심정은 일본도 크게 다르지는 않을 것이다.

따라서 통일한국의 외교안보적 태세는 첫째, 자국의 안보를 확실히 지키고, 둘째, 불필요하게 다른 나라의 경계심을 사지 않으면서, 셋째, 우리나라 국민이 자랑스러워하고 넷째, 다른 나라 국민이 우러러 보는 그런 것일 필요가 있다. 이와 관련하여 세 가지 원칙을 생각할 수 있다.

첫째, 한국의 외교안보태세는 원칙에 입각한(principled) 가치지향적이어야 한다. 인류보편의 가치를 지향하여 남들이 시비를 걸 여지가 없을 뿐더러 나아가 우러러보는 그런 태세가 중요하다. 국제평화유지군이나 해적소탕을 위한 군사력의 적극적 활용이 한 예고, 저개발국의 개발을 돕기 위한 공적개발 원조에 대한 적극적 입장이 다른 예가 될 수 있다. 경성권력을 활용하여 연성권력을 배양하는 외교적 지혜가 필요한 부분이다.

둘째, 그렇더라도 방만해서는 안 되고 절제가 있어야(disciplined) 한다. 무절제한 외교는 자원의 낭비를 초래할 뿐더러 남들의 비웃음을 사 오히려 역효과를 초래할 수 있기 때문이다 .

셋째, 우리나라의 외교안보태세는 당당해야(imposing) 한다. 원칙을 지킴에 있어 흔들림이 없고 국가의 핵심이익을 지킴에 있어서는 타협이 없어야 한다.

이 같은 외교안보태세는 통일이 된 이후에 시행하는 것이 아니라 지금부터 쌓아 나가는 것이다. 신뢰는 하루아침에 구축되지 않지만 하루아침에 잃을 수 있다.

구체적으로, 통일 이후 혹은 통일에 이르는 과정에서 대폭적인 군비축소는 불가피할 것이다. 미국, 중국, 러시아, 인도를 제외한 세계 주요국의 군대는 30만 정도이다. 영국, 프랑스, 독일, 일본이 모두 그렇다. 통일한국의 병력 규모도 그 선으로 조정될 필요가 있을 것이다. 그 정도라면 중국이 한국이 중국을 침략할 것을 우려하지도 않고 동시에 쉽사리 군사적 침공을 생각하지 못할 정도, 즉 적정규모의 억제력을 가질 수 있지 않을까 한다. 물론 그 장비와 무기체계에서 첨단화는 필수적이다.

문제는 핵무기의 경우다. 다른 나라의 핵공격 내지 핵공갈을 억제하려면 두 가지 방법이 있다. 하나는 자체 핵무장이다. 상대의 선제공격을 감내하고도 보복할 수 있으려면, 즉 제2차 가격능력을 보유하려면 상당한 규모의 핵무기와 투사능력이 있어야 한다. 다른 하나는 미국의 핵우산에 의존하는 것이다. 자체 핵무장이 현실적으로 어렵기 때문에 결국 한미동맹은 계속 필요하다는 논리가 된다.

그렇더라도 통일 이전의 한미동맹 논리는 통일 이후 변경이 불가피하기 때문에 한미동맹의 조정이 필요하다. 충분한 억제력을 가지면서 동시에 주변국을 자극하지 않으려면 나토(NATO)식 변환을 생각할 수 있을 것 같다. 즉 한미동맹, 미일동맹, 태평양안전보장조약(ANZUS) 등을 느슨하게 엮어 보다 큰 집단적 자위체제를 구축하되 내부적으로는 집단안보체제의 요소를 도입하는 것이다. 그러면서 중국과 러시아 같은 역외 국가에 대해서는 평화를 위한 파트너십 나아가 유럽안보협력기구(OSCE)와 같은 다자안보협력체를 건설하는 것이다. 그 다자안보협력체의 사무국을 서울이나 평양에 두는 것도 좋은 방법이다.

IV. 경제번영 무대

통일의 지리적 효과의 가장 큰 부분은 사실상 도서국가나 다름없었던 한국이 다시 반도국가로서 대륙에 접근하게 된다는 것이다. 해양 진출을 통해 한강의 기적을 이루어 낸 한국의 경제가 또다시 도약할 절호의 기회다. 한반도의 지리적 조건을 감안할 때, 남북을 통일하고 해양과 대륙을 연결하는 물류망을 구축하면 동북아 공동체의 중추국가로서 통일한국이 가장 잘 어울리는 분야도 바로 이 부분이다. 즉 동북아 공동체는 아마 경제공동체로서 가장 먼저, 자연스럽게 전개되고 거기에 중추적 역할을 할 수 있는 것이 바로 통일한국인 것이다.

동북아 경제공동체의 중추국가가 되려면 개방과 자유화는 불가피하다. 한미FTA에 더해 한중, 한일 FTA를 체결하는 것이 가장 구체적인 방법이다. 여기에 한 가지 어려움이 있다. 개방과 자유화는 불가피하게 시장경쟁을 가져온다. 사회주의 체제에 익숙한 북한주민이 그 같은 시장경쟁을 견딜 수 있을지가 우려된다. 경제적 양극화가 갈수록 심화되고 있는 남한의 경우에도 그것이 더욱 심화될 수도 있다. 북한 주민이 시장경쟁에 도태되고 남한 내부의 양극화가 심화된다면 사회적 통합이 크게 저하될 수 있다. 남북의 통일은 지리적, 정치적 통일만이 아니라 주민들의 통합이 이루어져야 진정으로 달성되는 것이기 때문에 이 점에 대해 우려가 큰 것이다.

경제적 약자를 보호하기 위한 복지체제의 구축이 필요하겠지만 여기에도 큰 고민이 있다. 현재 복지국가모델을 채택하여 재정을 방만히 운영한 유럽의 여러 국가들이 재정금융위기를 겪고 있다. 복지 포퓰리즘은 한국에도 번져와 무상급식, 반값등록금이 정치적, 정책적 화두이다. 여야를 가리지 않는 그 같은 복지 포퓰리즘이 어디까지 가서 나라 재정과 후세에 부담을 줄지 참으로 걱정된다.

통일을 염두에 두면 추가적 고민이 있다. 2009년 이명박 대통령은 통일세 신설을 언급했다. 또 독일통일 당시 서독은 구동독주민에게 서독의 복지체제를 그대로 적용해 커다란 재정적 부담을 떠안았던 바 있다.

한국의 정치권이 경쟁적으로 복지 프로그램을 확대하고 그것을 그대로 북한에 적용하면 그 부담을 어떻게 할 것인가? 북한에 차별적으로 적용하면 사회적 분열은 어떻게 감당할 것인가?

경제학자가 아닌 필자가 언급할 문제가 아니지만 해법은 재정지출을 통한 복지의 확충이 아니라 시장을 통한 해결일 것이다. 갈수록 커지고 있는 대규모 중심의 경제 구조를 지양하고 중소기업, 자영업을 활성화하여 내수의 기반을 확충하는 것이다. 80%가 넘는 무역의존도를 개선하지 않으면 자칫 외부적 충격에 취약할 수 있다. 동북아 경제공동체의 중추가 흔들리면 동북아 경제공동체도 흔들릴 수 있다.

V. 사회문화 무대

갈수록 확산되는 소위 한류열풍을 보면, 그 중에서도 싸이의 ‘강남스타일’을 둘러싼 열기를 보면 참으로 신기하다. 예술은 창의력을 필요로 하는데 입시지옥에 시달리고 획일적 교육에 익숙한 우리나라 젊은이들이 어디서 그런 창의력을 배양했는지 말이다. 우리가 날마다 비판하는 우리나라 교육을 칭찬하는 버락 오바마 미국 대통령이 옳을지도 모른다는 생각이 들 정도다.

부존자원이 빈약한 우리나라가 가진 가장 큰 자원은 똑똑하고 부지런하고 성취욕이 강한 국민이라고 생각했다. 그리고 그것이 한강의 기적을 이뤘다고 생각했다. 지금의 문화적 성취를 보면 거기에다 ‘끼가 넘치는’ 국민이라는 수식어를 더해야 할 것 같다. 즉 지금의 교육제도에 덕분이 아니라 지금의 교육제도에도 불구하고 그 같은 성과를 이루었다는 평가가 더 적절하다는 뜻이다 .

사회문화 무대에서 정부의 역할은 제한적이다. 개인과 그 집단의 자율성과 창의성이 그 바탕이다. 지금의 한류열풍은 경제적 풍요와 정치적 민주화로 한국인 본래의 끼가 활짝 핀 결과라고도 볼 수 있다. 그런 의미에서 사회문화 무대에 정부의 개입은 오히려 그 자율성과 창의성을 왜곡하고 제한하는 결과를 가져올 수 있다.

따라서 이 분야에서 정부·국가의 역할은 비개입에 있다. 지금은 반값등록금으로 표를 구걸할 때가 아니라 대학체계의 개혁이라는 것이 대학에 몸을 담고 있는 사람들의 중론이다. 대학체계를 개혁하려면 정부가 개입할 것이 아니라 정부가 개입을 줄이면 된다. 대학 교육과 입시를 자율에 맞기면 시장의 힘에 따라 대학체계가 바뀌고 그에 따라 중등교육도 따라서 바뀔 것이다.

하영선 교수는 다보탑의 기단부는 지식이 구성한다고 했다. 지식의 창달을 가져오려면 무엇보다 대학의 역할이 중요하다.

VI. 통일한국의 정치이념

앞에서 필자는 동북아 공동체의 중추국가로서 통일한국이라는 비전이 보기에는 매혹적이지만 알맹이가 없이 공허하다고 지적했다. 그리고 그에 이르는 경로에 대한 논의가 없어 구체적이지도 않다고 했다. 그래서 통일 이전에서 통일 이후로 연결되는 과정에서 추진할 외교안보태세, 경제번영태세, 사회문화태세를 논의했다. 그러면서도 똑같은 어리석음을 범했다. 즉 구체성과 현실성이 결여되어 또 하나의 공허한 주장만 쏟아 놓은 것이다.

사실 2년 전 학회에서 요구한 내용의 다른 부분은 동북아 공동체 중추국가로서 통일한국의 ‘정치이념’이었다. 그러나 필자는 비전과 태세·태도를 논의했지 이념을 논의하지 않았다. 이념이라면 알레르기가 생기는 필자의 체질 때문이다.

그럼에도 불구하고 지금까지의 논의가 공허하고 현실성을 결여한 것은 바로 그 모든 비전과 태세를 이끌어나갈, 하영선 교수의 지적에 따르면 다보탑의 상륜부를 구성하는 정치 무대에 대한 논의가 빠졌기 때문이다.

앞에서 원칙 있고 절제되고 당당한 외교적 태세를 논의했다. 그런데 과연 우리 정치시스템은 그 같은 외교안보태세를 지지할 수 있는가? 많은 예를 들 수 있지만, 당장 대북정책을 둘러싼 국내적 갈등, 남남갈등만 해도 그렇다. 남남갈등은 정치인이 불을 지피고 부채질을 해온 것이 아닌가?

복지 포퓰리즘은 밑돌을 뽑아 위에 얹는, 미래를 팔아 현재를 사는 독약이다. 통일이라는 변수를 더하면 더욱 그렇다. 그럼에도 불구하고 여당 대표가 소위 ‘우파 포퓰리즘’을 내세우는 것이 현실이다. 한미FTA는 국가이익적 차원이 아니라, 그것을 표방하지만 결국 당리당략적 입장에서 대대적인 투쟁을 예고하고 있다.

고대 그리스의 도시국가 아테네는 진취적인 국민성과 민주화로 표출된 에너지를 기반으로 하여 정치적으로는 제국을, 경제적 문화적으로는 황금기를 누렸다. 그러나 결국 직접민주주의, 대중민주주의 정치체제가 그 에너지를 다잡는 데 실패하여 불과 100년이 못되어 패망의 길을 걷고 말았다. 똑똑하고, 부지런하고 성취욕이 강하며 ‘끼가 많은’ 대한민국 국민들은 민주화 이후 에너지를 집결하여 세종대왕 이래 최대의 성세를 누리고 있다. 그런데 우리 정치체제가 그 에너지를 다잡지 못하면 그것이 오래가지 못할까 봐 필자는 노심초사한다.

민주화 이후 대한민국은 민주적 가치가 제도화되고 내면화됐다. 국민의 주인의식과 주권의식은 고도화됐다. 국민은 무수한 선거에서 정치인들을 가차 없이 징벌하는 매서운 유권자가 됐다. 그런 국민이 무서워 정치인들은 포퓰리스트 또는 선동정치가가 된다. 선동정치가, 즉 demagogue란 말은 고대 아테네의 희극작가 아리스토파네스가 당시 대중정치인 클레온을 빗대어 만든 것이다. 그 선동정치가 갈수록 팽배하면서 아테네는 패망의 길을 걸었다.

포퓰리즘 정치에서 정치인들은 서로 경쟁적으로 포퓰리즘에 호소한다. 포퓰리즘적 정치기술에 능한 사람이 선거에서 당선되니 포퓰리즘은 갈수록 강화되는 속성을 지녔다.

미국의 문필가 겸 독설가 H. L. 멘켄은 독설가답게 선동 정치가를 “어떤 주장을 틀린 줄 알면서도 듣는 사람이 바보라고 생각하고 설파하는 사람(One who will preach doctrines he knows to be untrue to men he knows to be idiots)”이라고 정의했다. 이처럼 선동정치는 ‘사악한 정치인’뿐만 아니라 ‘어리석은 대중’도 동시에 필요로 한다.

민주화 시대의 이 나라 국민이 어리석다고 말하는 것은 결코 아니다. 그러나 이 나라는 민주화 시대를 지도하는 정치철학이 없다. 서구의 합리주의, 자유주의 정치철학이 나은 정치체제를 빌려 왔지만, 그것을 우리의 체질과 정서에 맞게 재단하고 체화시키는 그런 정치철학은 아직 없다. 그런 철학이 없는데 이념을 논하는 것은 섣부르다.

VII. 나가면서

2011년 7월 남아프리카 공화국 더반에 모인 세계 각국의 국제올림픽위원회 위원들은 2018년 동계올림픽 개최 장소로 한국의 평창을 선정한 바 있다. 근 2/3에 달하는 득표율로 경쟁도시 관계자들을 아연실색하게 만들었다.

어떻게 그런 결과가 나왔을까? 물론 3차례에 걸친 시도에서 쏟아 부은 온갖 노력의 결실이겠지만, 평창의 주민과 강원도민, 나아가 대한민국의 국민이 함께 꾼 절실한 꿈이 세계의 공감을 불러일으킨 때문이 아닐까?

혼자 꾸는 꿈은 꿈이다. 여럿이 꾸는 꿈은 현실이 될 수 있다. 통일한국이라는 꿈은 남북한의 통일주체들이 절실하게 꾸어야 한다. 그리고 그 꿈에 세계가 공감해야 한다. 남북통일이라는 미증유의 꿈이라면 더욱 그렇다.

■ 토 론 문

“통일한국의 비전과 대외정책 방향 : 통일한국의 국제정치적 자리매기기” 에 대한 토론 / 마상윤 (가톨릭대학교 교수)

김태현 교수의 발표문은 통일된 한국의 모습이 어떠할 것이며 그때에 맞닥뜨리게 될 문제는 무엇이고 어떻게 그러한 문제들에 대비해야 하는가 등의 문제에 대해 논하고 있다. 발표문의 구성은 하영선 교수의 소위 ‘다보탑 이론’에 따라 외교안보, 경제번영, 사회문화, 통일한국의 정치이념의 순서로 되어있다.

발표문은 과거의 일이나 당장 벌어지고 있는 일을 분석하기보다 미래의 비전과 전망을 주로 다루고 있으며, 이러한 성격상 발표문에 대한 토론이 쉽지는 않다. 아직 오지도 않은 미래를 두고 갑론을박을 한다는 것 자체가 자칫 과거와 현재에 대한 서로 다른 이미지를 미래에 투사하는 데 그치기 쉽기 때문이다. 하지만 이러한 위험성에도 불구하고 토론의 임무를 다하기 위해 몇 가지 단상을 나눠볼까 한다.

우선 총평이다. 김태현 교수의 발표문은 제목에 있어서 “통일한국의 비전과 대외정책 방향”이라는 주제보다는 “통일한국의 국제정치적 자리매기기”라는 부제에 더 충실하다는 느낌이다. 아마 추측컨대 주제는 이번 회의 주최 측에서 요청한 것이고 부제는 발표자 자신이 붙인 것이 아닐까 싶은데, 두 가지 사이에는 미묘한 차이가 있다. 주제는 통일을 이루기 위해 한국의 대외정책이 어떠해야 하느냐는 어떻게 보면 좀 더 친숙한 질문에 대한 것이다. 반면 부제는 대외정책에만 국한되지 않고 보다 넓은 의미의 치국경세(statecraft)의 측면에서의 통일에 대한 것이다. 다시 말해서 발표자는 보다 확장된 시각을 채택하면서 비단 협의의 외교정책 논의에 머물지 않고 정치·경제·사회문화의 차원을 포괄하는 통일한국의 비전을 논하고 있다. 넓은 시야에서 통일에 접근한다는 것은 매우 중요한 의미를 갖는다. 그것은 한반도 통일이 단지 남북의 물리적 통합에 그치지 않고 대내외적으로 복잡한 화학적 반응을 수반하는 과정이 될 수밖에 없기 때문이다.

하지만 아쉬움도 없지 않다. 주제에서 제시하는 통일한국의 외교적 비전과 방향에 대한 논의가 발표문에서는 다소 불충분하게 다루어지고 있기 때문이다. 발표문에도 잘 지적되어 있듯이 통일을 이룬 이후의 한국의 외교적 위상과 자세는 통일의 과정과 밀접히 결부되지 않을 수 없다. 복잡한 ‘통일의 연립방정식’을 풀기 위해서는 주변국들과의 충분한 신뢰관계가 전제되어야하기 때문이다. 또한 이러한 이유에서 우리는 통일 과정에서 만날 수 있는 여러 외교적 도전과 과제에 대해 충분한 관심을 기울일 필요가 있다 .

물론 이러한 문제에 대해 전혀 언급이 없는 것은 아니다. 발표자는 “통일 이후 혹은 통일에 이르는 과정에서 대폭적인 군비축소는 불가피할 것이다.”라고 적고 있다. 또한 “한미동맹의 조정이 필요하다. 충분한 억제력을 가지면서 동시에 주변국을 자극하지 않으려면 나토식 변환을 생각할 수 있을 것 같다.”라며 “한미동맹, 미일동맹, ANZUS 등을 느슨하게 엮어 보다 큰 집단적 자위체제를 구축”하는 방안을 제시한다.

이에 덧붙여 “중국과 러시아와 같은 역외 국가에 대해서는 평화를 위한 파트너십 나아가 유럽안보협력기구(OSCE)와 같은 다자안보협력체를 건설”할 것을 제안한다.

이상은 매우 유용한 제안임에 틀림없다. 이렇게만 된다면 통일은 참 쉽게 이룰 수 있을 것 같다. 또 통일이후 한국의 국제환경은 참 평안할 것 같다. 하지만 다수의 어려운 질문들이 생략되어 있다. 어떻게 그러한 평안한 상태에 도달할 것인가 하는 문제이다

첫째, 한미동맹을 조정한다고 했는데 어떤 식의 조정인가? 한미-미일-ANZUS를 느슨하게 엮는다고 했는데 오늘날과 같은 험악한 한일관계를 감안할 때 과연 그것은 어떻게 현실화될 수 있을 것인가?

둘째, 한미-미일-ANZUS의 느슨한 집단안보 체제가 한국-중국 및 한국-러시아의 파트너십 및 한-중-러 다자안보협력체와 공존할 수 있는 방안을 찾아야 할 텐데, 이는 미국-중국 및 미국-러시아 관계의 지속적 개선과 발전을 전제로만 가능할 것으로 보인다. 과연 이러한 여건을 조성하는 데 한국은 어떠한 방식으로 기여할 수 있을 것인가?

셋째, 순서의 문제도 있다. 발표자가 제안하고 있는 한미동맹 조정, 느슨한 집단안보체제 형성, 다자안보협력체 형성 중 어떤 것을 우선적으로 실행에 옮길 것인가? 예를 들어, 한미동맹은 언제 어떤 조건에서 조정되어야 할 것인가? 한미동맹의 조정을 먼저 단행해서 집단안보체제나 다자안보협력체 형성을 위한 디딤돌로 삼아야 하는가? 아니면 한미동맹은 한국의 입장에서 대안적인 안전보장책이 수립된 다음에야 비로소 조정될 수 있는 것인가?

이상의 질문들에 대한 쉬운 대답은 없다. 그만큼 통일에 이르는 길이 어렵다는 반증이기도 하다. 하지만 여기서 통일과 관련한 다른 두 가지 가능성에 대해서도 생각해 볼 수 있을 것이다. 첫째, 통일이 생각보다 쉽게 찾아오는 가능성이다. 둘째, 분단 극복에 있어서 통일 이외의 대안이다.

이상에서 우리는 통일이 주변국과의 신뢰형성을 기반으로 복잡한 연립방정식을 풀어냄으로써 이루어내는 것이라는 전제하에 논의했다. 이는 물론 가장 현실적인 접근이겠지만 통일이 어느 순간 도둑과 같이 찾아올 가능성도 전혀 배제할 수는 없다. 소위 ‘북한급변사태’로 북한정권이 붕괴함으로써 통일의 기회가 찾아올 것이라는 ‘희망적 사고’는 지난 정부의 대북정책 실패의 한 가지 원인으로 지목되기도 한다. 북한정권의 내구성은 이미 입증된 바 있으므로 그 붕괴의 가능성에 지나치게 큰 희망을 걸어서는 곤란하다는 데 동의한다. 하지만 만에 하나 그러한 가능성이 현실화되었을 때의 대비 역시 필요하다. 상식적인 얘기지만 주변국들의 협력을 이끌어 내는 과제, 법제적 준비, 사회문화적 통합의 과제, 통일비용을 감당해야 하는 경제적 도전 등을 아무 준비 없이 감당할 수는 없기 때문이다. 발표문에서 경제번영 및 사회문화 차원에서의 문제들이 다루어지고 있기는 하다. 한국의 복지 프로그램 확충문제를 통일 이후까지도 염두에 두고 접근해야 한다는 지적은 신선하다. 하지만 한류라든지 대학의 역할에 대한 논의 등은 굳이 통일과의 관련성 속에서 논의되어야 할 사항들은 아닌 듯하다.

다음으로 통일 이외의 대안은 없는가 하는 문제이다. 우리의 소원은 여전히 통일인가? 이미 우리의 청년세대들은 우리의 소원은 통일이라는 데에 회의를 표현하고 있다. 청년층의 관심이 취업과 결혼 등 개인의 실존적 문제에 집중되어있는 데에 따른 현상이기는 하지만, 통일이 우리에게 가져다주는 것과 가져가는 것이 무엇인가에 대한 솔직한 생각과 표현이 아닐 수 없다. 통일은 같은 민족이 같은 정치공동체를 이루고 살아야 한다는 그럼으로써 근대 민족국가 수립의 과제를 완성시켜야 한다는 차원에서 근대적 민족주의 프로젝트이다. 그러나 ‘1민족 1국가’의 목표가 21세기에도 여전히 유효한가?

유럽은 이미 근대적 민족주의의 단계를 지나 주권의 공유(pooling of sovereignty)를 근간으로 하는 탈근대적 프로젝트를 진척시켜오고 있다. 물론 유럽연합의 실험이 늘 장밋빛의 미래를 제시하는 것만은 아니고 숱한 현실적 문제들을 보여주고 있지만 그럼에도 유럽이 다시 근대국가들 간의 경쟁적 관계로 되돌아갈 가능성은 희박하다. 물론 동아시아의 지역통합은 유럽과 전혀 다른 조건에 놓여있고, 유럽의 현재가 반드시 동아시아의 미래가 될 것이라고 이야기하기도 어렵다. 하지만 유럽의 실험은 적어도 지역 국제질서에 대한 탈근대적 가능성을 제시한다는 점에서 주목할 필요가 있다. 동아시아의 여러 지역 구상과 지역기구들이 아직 현실적으로 근대적 질서를 넘어서는 기능을 수행하고 있다고 말하기는 힘들겠지만 이러한 상태를 넘어서는 경우 한반도의 통일은 반드시 하나의 국가로의 통합이라는 근대적 형태를 갖추지 않아도 될 것이다. 이러한 점에서 지역통합체의 틀 안에서 두 개의 국가가 때로는 하나로 또 때로는 각자 홀로 존재하는 새로운 양식의 통일에 대해서도 깊은 고민이 필요하지 않을까 생각된다.

■토 론 문

통일한국의 비전과 대외정책 방향 / 이헌경 (동아대학교 교수)

냉전 시기 미국과 소련은 적대관계를 유지하였다. 하지만 그 기간 양국 간 전쟁은 없었다. 1979년 소련의 아프가니스탄 침공 시에도 미국은 소련에 대해 최고의 적대감을 표출하고 강도 높은 제재에 나섰을 뿐 전쟁에 나서지 않았다. 오랜 기간 양국 간 긴장관계가 유지되었고, 국제분쟁에 미국과 소련의 대립과 충돌이 간헐적으로 있었지만 전쟁으로 이어지지는 않았다. 군사강국 간 군사적 충돌은 공멸로 이어질 수 있다는 확고한 신념이 자리 잡고 있었기 때문이다. 이러한 인식은 어떤 한 군사강국이 다른 군사강국에 대해 선제공격을 하고 싶을 정도로 최악의 상황에 직면하게 되더라도 인내가 침공의 위기를 이겨낸다는 것을 의미한다. 이러한 인내가 개디스(John Lewis Gaddis)의 표현대로 군사강국 간 ‘긴 평화(long peace)’를 유지시켜 온 것이다. 전쟁이 없는 상태를 평화로 본다면 이러한 정의는 틀린 것이 아니다. 이와 유사하게 갈퉁(Johan Galtung) 교수는 전쟁이 없는 상태를 ‘소극적 평화’로 정의하고 있다.

이러한 개념을 한반도에 적용할 때, ‘긴 평화’가 유지되어 왔다고 해도 틀린 것은 아니다. 남북한 간 대립과 갈등이 지속되었지만, 정전 후 60년간 평화가 유지되어 왔다. 하지만 이를 진정한 의미의 평화로 보기는 어렵다. 서해안 교전, 북한의 천안함 폭침과 연평도 공격 등은 분명한 전투였다. 이러한 공격적 행위들이 전쟁을 촉발시키지는 않았지만 국민들에게 전쟁의 불안감을 고조시켰다. 따라서 한반도의 ‘긴 평화’는 미국과 소련이 유지해 왔던 평화의 개념의 연장선상에서 이루어져 왔으며, 불안정한 평화 상태에 놓여 있는 것이다.

미국과 소련은 1960년대 초반부터 평화공존의 개념 하에 새로운 관계를 추진해 왔지만 남북한 간에는 평화공존의 의미를 적용하기도 어려운 상태를 유지하고 있다. 이러한 상황에서 ‘신뢰’란 의미 있는 것이다.

박근혜 정부는 ‘한반도 신뢰프로세스’를 대북정책으로 내세우면서 “작은 신뢰로부터 시작해 큰 신뢰를 쌓아 나가자”는 식인데, 평화공존 상태에도 도달하지 못하고 있는 남북한 사이에는 필요한 것이다.

남북한의 통일은 결코 쉬운 것이 아니다. 하지만 독일의 경우와 같이 검은 구름층이 갑자기 사라지는 것을 놓치지 않고 별을 낚아 챈 통일의 경험을 주목할 필요가 있다. 우리에게도 그러한 일이 일어나지 않으란 법은 없다. 그러나 북한의 국내총생산이 남한의 70% 이상에 도달하지 않는 한 평화통일을 기대하기는 어렵다. 경제적 자유가 많을 경우 전쟁을 할 확률이 낮고, 분단국가 간 경제력의 차이가 크지 않을 때 경제통합의 가능성이 커지는 것을 감안할 때 북한의 극심한 경제난은 평화통일의 길을 저지시키고 있는 것이다. 군사력 외에는 내세울 게 거의 없는 북한이 개혁·개방한다는 것은 체제 불안을 야기할 것이고, 남한과의 인적 교류는 남한의 우월성을 북한주민에게 보여주게 되고, 결국 이것이 북한체제에 부정적 영향을 미치게 한다. 그래서 김정일 정권에 이어 김정은 정권마저 북한의 개혁·개방을 주저하는 것이다.

통일로 가기 위해선 ‘경성력(hard power)’과 함께 ‘연성력(soft power)’을 강화하는 것이 필요하다. 군사력과 경제력을 의미하는 ‘경성력’의 강화는 대립과 갈등이 지속되는 분단국가에서 필요하다. 현대사회에서 쉽게 간과해선 안 될 사항이 바로 ‘연성력’이다. 이는 소셜네트워크서비스(SNS)의 발달로 더욱 중요시 되고 있다. 한류의 바람이 동남아시아, 남미, 유럽 지역에까지 불고 있고, 심지어 한국 드라마와 노래가 북한주민에까지 파고드는 현실은 ‘연성력’의 힘이 얼마나 대단한지를 보여주고 있는 것이다. 이를 볼 때, 북한주민의 생활에 몰래 스며드는 한류의 바람과 생계 차원의 북한 아줌마의 시장지향적 성향이 북한의 변화를 자연스럽게 이끌 것이며, 이러한 현상의 확산이 어쩌면 난공불락의 분단의 문을 열게 할 수 있을는지도 모른다.

이외 남북한의 통일 가능성을 여러 각도와 다양한 시각에서 살펴봐야 한다. 하지만 전쟁이 없는 상태의 ‘긴 평화’만을 고수하려 할 때, 한반도의 평화통일의 길은 결코 쉽지 않을 것이다. 한반도 주변국가 들은 무력이 수반되는 통일과정을 결코 원하지 않을 것이다. 대한민국 역시 같은 생각이다. 그런데도 북한은 대남혁명 노선을 계속해서 유지하고 있다. 북한은 적화노선을 가지고 있지만, 대남침공이 결국 자멸을 초래할 것이란 것을 인식하고 있기 때문에 쉽게 공격에 나서지는 않을 것이다. 그러다 보면 전쟁이 없는 상태가 지속되면서 한반도의 현상이 유지되는 것이다. 이는 한반도 지역에서 전쟁이 없는 상태를 유지하는 데는 기여하지만 통일의 꿈을 실현시키는 데는 역행하는 것이다.

통일한국의 등장은 이러한 현상유지를 타파하는 것이다. 언제, 어떻게 통일한국이 등장할 것인가에 대해선 섣불리 예견하기 어렵다. 하지만 통일한국의 출현은 한국인의 기대이자 어릴 적부터 바라던 소원의 하나이다. 필자는 통일한국의 출현을 위해 어떠한 외교안보 정책과 노선을 취해야 하는지에 대해선 언급이 없다. 대신 통일한국의 외교안보적 태세에 대해선 그 비전을 제시하고 있다. 첫째, 자국의 안보 구축, 둘째, 다른 나라의 불필요한 경계 배척의 노력, 셋째, 국민의 자부심, 넷째, 다른 국민의 존경 등이다. 이와 관련, 가치지향적, 절제, 당당 등의 세 가지 원칙을 제시하고 있다.

이러한 외교안보 태세와 원칙에 대해 긍정적 평가를 내린다. 하지만 너무 이상적이고 규범적이다. 현실성을 좀 더 부각시켜야 한다. 통일한국에 대해 한반도 주변국가들이 어떠한 정책을 취할 것인가를 전망하고, 통일한국이 어떻게 나아가는 것이 바람직한가를 제시해야 한다 .

한미동맹의 지속과 유럽안보협력기구(OSCE)와 같은 다자안보협력체의 형성과 통일한국의 참여는 이루어질 것이다. 동아시아 지역, 좁게는 동북아시아 지역에서 OSCE와 같은 다자안보협력체의 창설은 지금도 모색되고 있지만, 북한의 절대적인 반대로 서곡도 울리지 못하고 있는 실정이다. 통일한국이 등장하면 이러한 다자안보협력체는 자연스럽게 형성되어 질 것이다.

그러나 한미동맹의 결속은 통일한국의 등장 이전에 비해 약화될 것이며, 한중관계는 보다 더 진전될 것으로 예견된다. 통일한국에서 8,000만이 가진 잠재력과 국력은 국제사회에서 그 위상을 크게 높일 것이며, 한반도가 동북아시아 지역에서 조정자 또는 중추적 역할을 수행할 수도 있을 것이다. 이를 고려할 때, 통일한국에 대한 한반도 주변국의 정책과 이에 대응한 통일한국의 외교안보적 태세를 제시하는 것이 우선적으로 필요하다

■ 시사 이슈 /  한국사 교과서 논쟁

고등학교 한국사 교과서 근·현대사 용어의 문제

지난 8월 30일 교육부 검정을 통과한 새 고등학교 한국사 교과서 8종이 공개되면서 우리 사회의 논란이 이어지고 있다. 이러한 논란의 핵심에는 기존 한국사 교과서들이 대한민국 정부수립과 6‧25전쟁의 발발과 과정, 이후 대한민국의 경제성장과 민주화 과정, 남북관계와 북한 문제 등의 우리 근현대사에 대해 편향적 시각으로 서술돼 왔다는 지적과 함께, 이런 역사적 사실을 새로운 시각에서 서술한 교학사 교과서의 검증 통과에 대한 반발이 자리하고 있다. 한국 근현대사를 부정적으로 인식하고, 북한에 대해 긍정적으로 서술하는 등 기존 교과서들이 좌편향적이라는 지적이 제기되면서 교육부가 수정을 요구하는 등 논쟁이 이어지고 있는 것이다. 이런 와중에 한반도선진화재단과 한국현대사연구학회가 주최한 ‘한반도 통일을 위한 역사교육 모색’이라는 심포지엄에서 김권정 경희대 교수가 발표한 내용을 요약 소개한다.

1.머리말

최근 역사교과서 편찬을 둘러싸고 한국사회의 뜨거운 논쟁이 계속되고 있다. 2002년 7차 교육과정에 따른 ‘고등학교 한국 근현대사교과서’ 검정과정에서 촉발된 논쟁은 학계와 언론계, 그리고 정치계까지 참여하면서 확전일로에 있는 실정이다.

이 과정에서 2011년 역사교과서 교육과정 개정을 둘러싸고 자유민주주의(自由民主主義)와 민주주의(民主主義)를 놓고 벌어진 논쟁은 한국사회에서 역사용어(歷史用語)에 대한 이해가 얼마나 다를 수 있는 지를 상징적으로 잘 보여준다. 이 논란은 2011년이란 일시적인 시간 속에서 불쑥 제기된 것이 아니라, 그동안 역사용어에 대한 다른 이해가 잠복되어 있다가 불거져 나온 것이며, 역사용어의 상이한 명칭이 역사의 성격에 대한 상이한 인식을 담고 있는데서 출발하고 있다는 점을 잘 보여준다.

특정 용어에는 이를 사용하는 사람의 정체성(正體性)과 관련된 역사적 관점과 가치관, 철학이 그 속에 담겨 있기 때문에 한 치의 물러섬 없이 치열하게 맞대응하는 것이다. 이런 이유에서 역사 용어의 문제는 자연스럽게 역사를 어떻게 인식하고 이해하는가? 역사를 어떻게 바라보는가?의 문제로 귀결될 수밖에 없다. 특정한 역사적 사실에 대해 어떤 용어로 부를 것인가의 문제는 결국 역사를 어떻게 기억할 것인가 하는 ‘기억의 전쟁’으로 연결되는 것이다.

이런 점에서 역사를 올바르게 이해하는데 역사용어는 대단히 중요한 전제가 된다. 역사용어에 대한 잘못된 이해는 곧 역사 전반에 대한 왜곡을 불러일으킬 수 있게 된다. 그것은 역사적 사실을 정확하게 이해하고 서술하는 데 있어서 가장 기본적인 요소이기 때문이다. 그래서 역사가는 역사적 사실을 해석하고 서술하는데 가장 먼저 역사용어에 대한 자신의 관점을 가다듬는다. 우리가 논하고 있는 역사교과서의 서술 역시 역사용어에 대한 이해 없이 논의한다는 것은 어불성설인 이유가 여기에 있는 것이다. 즉 역사교과서의 서술이란 역사용어를 풀어서 쉽게 설명하는 것이라고 보면 이해가 빠르다.

일반적으로 알려져 있듯이, 역사용어는 역사 서술에서 역사적 사실을 가리키거나 그것을 설명하고 해석하는데 사용되는 단어나 구(句) 등을 가리킨다. 그러나 단순히 역사적 사실만을 가리키는데 그치지 않는다. 역사용어는 역사적 사실에 대해 의미를 부여하고, 일정한 범주의 사건들이 가지고 있는 성격을 개념화하는데 사용된다. 여기에서 문제가 발생한다. 역사용어에 내포되어 있는 의미나 개념이 절대적이거나 고정적이 아닌 경우도 허다하며, 시기와 장소에 따라 서로 다른 의미로 사용되기도 한다는 점이다. 같은 용어라도 어떤 관점에서 해석하는가에 따라 그 용례가 확대되거나 변하기도 한다. 즉 역사용어를 사용하는 사람들의 역사인식, 가치관, 가치판단 등이 내재되어 복합하면서도 다양하게 나타나기 마련이라는 점이다.

그런데 이 같은 역사용어의 특성은 학생들을 대상으로 하는 역사교육 현장에서 문제를 일으킬 수 있다. 역사를 전문으로 전공하는 연구자들은 몰라도 이제 막 역사교육 과정에서 학생들과 이를 가르치는 교사들에게 어려움을 줄 수 있는 것이다. 역사교육은 역사를 근거로 하는 기억공유를 통해 공동체적 구성원의 정체성 형성을 목표로 한다. 그러나 같은 단어라고 하더라도 서로 다른 개념을사용하거나 같은 역사적 사실에 대해 다른 개념을 사용하게 된다면, 역사를 통해 내가 누구인지, 우리가 누구인지를 확인하고 이를 통해 나와 우리의 정체성을 수립해가는 데 큰 방해가 될 것이다. 이는 결과적으로 공동체의 통합을 근본적으로 흔드는 결과를 가져오게 될 것이다.

역사용어의 혼란상은 역사교육에 크게 영향을 미칠 것은 불을 보듯 뻔하다. 역사교육이 앞선 세대의 성취와 가치관 등을 후세대에 전달해 공동의 기억을 형성함으로써 공동체 구성원으로 키우는 작업임에도 불구하고, 기억의 공유를 통한 공동의 정체성 형성보다 오히려 공동체 구성원들 간에, 공동체와 공동체 사이 갈등과 대립의 요소가 될 가능성이 커질 것이다.

예컨대, 일본제국주의가 일으켰던 전쟁을 일본인의 거침없는 세계진출로 이해하는 ‘대동아전쟁’이란 개념으로 인식하는 것과 이웃 국가·이웃 민족에 대한 침략과 고통을 안겨준 ‘태평양전쟁’으로 이해하는 것은 완전히 다른 전쟁인식, 다른 정체성을 형성하기 때문이다. 오늘날 일본제국주의가 일으킨 전쟁에 대한 용어의 명칭은 일본 국내에서 뿐만 아니라 일본과 동아시아 제국(諸國)들과의 끊임없는 긴장과 충돌의 배경이 되고 있다.

따라서 역사를 통한 통합과 기억의 공유라는 차원에서 역사용어 바른 정의와 사용은 올바른 역사교과서를 서술하는데 훌륭한 도구가 될 뿐만 아니라 역사를 균형 있게 이해하는 전제가 된다.

역사교과서 서술이 기본적으로 역사용어를 바탕으로 이루어지고 있다는 점에서, 그동안 역사용어를 주제로 하는 선행연구들이 많이 있었다. 역사교육을 전공하는 연구자들에게 역사용어 문제는 중요한 연구 주제 중의 하나로 제기되어, 연구가 진행되었으며 주로 용어 성격, 용어 선정, 역사용어 수업, 교과서 독해 등의 주제로 이루어졌다.

일반 역사학계에서 역사용어 자체에 대한 연구가 본격적으로 이루어진 것은 2000년대 중반의 일이다. 첨예하게 대립되는 역사용어에 대해 정리했다는 점에서 의미가 있을 수 있으나, 편향된 기준을 그대로 적용하여 용어에 대해 개념과 정의를 비교 고착하고 있다는 문제를 드러냈다. 고등학교 한국사 교과서 근·현대사 용어 자체에 대해 전체적인 시각에서 접근하고자 한 것은 여전히 미흡한 실정이다.

이러한 문제의식에서 본 발표에서는 2011년에 출간된 6종의 고등학교 한국사 교과서 중에 근·현대사 부분을 대상으로 역사 용어의 문제를 살펴보고자 한다. 여기에서는 한국근현대사에서 특정한 역사용어를 대상으로 이미 기존의 연구가 나왔다는 점에서 국사교과서 서술지침 변천 과정에서 역사용어에 대한 이해가 어떻게 변화, 정리되어 왔는지를 살펴보고, 교과서 근대사와 현대사에 나타나 역사용어의 문제점을 기존에 연구들이 잘 다루지 않았던 몇 개의 용어 사례를 들어 검토하고자 한다. 이를 통해 올바른 역사교과서의 서술과 역사용어에 대한 이해의 지평을 넓혀 보고자 한다.

2. 고등학교 근현대사 용어 변천 이해

지금까지 고등학교 교과서 근현대사 용어는 교과서 내용을 서술하는 집필 지침 변천과 맞물려 정리되어 왔다. 교과서의 근현대사 서술 내용과 관련하여 변동이 많았던 만큼 교과서의 역사용어도 일련의 변천을 거쳐 오늘에 이르게 된 것이다.

교과서 근현대사 용어는 교과서 집필자들이 어떤 특정 사건에 대한 서술에서 자신이 선호하는 특정 용어를 마음대로 사용할 수 없다는 성격을 갖고 있다. 만약 특정한 연구자가 특정한 사건에 대해 자신이 제기한 주장이나 이론이 있다고 하더라도, 교과서를 집필할 때에는 공동체 구성원의 ‘기억 공유와 통합’이라는 차원에서 교육당국이 제시한 편수용어를 기본적으로 충실히 사용해야 하기 때문이다. 같은 역사를 대상으로 서술된 것이지만, 역사교과서와 전문역사서가 본질적으로 차이가 나는 부분이기도 하다.

그래서 교과서의 집필자는 교육당국이 제시한 역사용어와 그 기준에 근거 하여 교과서를 서술하게 된다. 그렇지 않으면, 많은 갈등과 대립을 불러일으키는 원인이 되기도 하며, 심의 과정에서 지적되어 불이익을 당하게 될 수 있기 때문이다. 그런데 국사교과서 편찬이 국정에서 검인정으로 넘겨오면서 더욱 큰 논란이 되기 시작하였다. 이는 최근 확대되고 있는 국사 교과서 근현대사를 둘러싼 논쟁의 대부분이 서술 내용을 개념적으로 표현하는 역사용어를 중심으로 일어나고 있는 것을 보아도 잘 알 수 있다. 즉 교과서 역사용어는 서술 내용에 대한 개념이나 관점을 담고 있기 때문에 편수용어와 같이 선정된 용어가 아닌 자의적 용어를 사용하게 되면 많은 혼란과 오해를 불러일으키는 원인이 될 수 있다.

그래서 교육당국은 교과서의 내용이나 용어 체계 및 일관성과 관련된 구체적 명시나, 기타 편수업무에 도움이 되는 사항을 모아 놓은 편수자료를 교과서 편찬 기준으로 제시하게 되었다. 교과서의 역사용어도 여기에 해당된다. 역사교과서와 관련해서는 편수자료 4집에 ‘사회과 인명지명표기’, 5집에 국사교육 내용의 통일이 실렸다. 1987년에 발간된 편수자료 8집은 모든 교과를 포괄하며 무려 4집 7책이라는 방대한 양으로 발행되었다. 이 책 Ⅱ-3에는 한국사 교육 내용 전개의 준거안(準據案)이 실려 있다. 여기에 교과서 용어가 함께 게재되었다.

오늘날 사용하는 교과서 역사용어를 처음으로 정리하게 된 것은 1963년 일이었다. 건국이후 2차 교육과정까지 검정 국사교과서의 종류가 많아 출판사별로 역사용어나 학설상의 차이로 인해 혼란을 주는 일이 자주 발생하였다. 이와 함께 본문 서술에서 집필자 특성이 심각할 정도로 두드러지게 나타났다. 이런 현실을 우려한 학계나 교육계에서도 역사교육 내용의 통일에 대한 필요성을 공감하게 되었다.

1963년 교육당국이 주관하는 회의에서 처음으로 교과서 용어 통일이 추진되었다. 당시 역사학자를 비롯하여 교과서 저자들, 중고등학교 교사가 참여하였다. ‘국사교육 내용의 통일’이 탄생하게 된 이 회의에서는 주로 견해를 달리하던 역사적 사실에 대한 용어나 표기법의 통일을 시도되었다. 고대사의 이설(異說)을 통일하는 것에 집중되었다. 역사 용어 통일을 통해 전문역사서가 아니라 대한민국의 정체성을 담아내는 역사교과서가 비로소 출발하게 된 것이다.

이를 기초로 1969년에는 『중고등학교 국사교육 개선을 위한 기본방향』이 마련되었다. 국민교육헌장이 발표되면서 새로운 국사교과서 편찬을 위한 방침이 필요하게 되었기 때문이다. 여기에서는 국사교육의 5가지 기본방향이 제시되었는데, ‘민족의 주체성’, ‘민족사’, ‘내재적 발전’, ‘민중’ 등과 같은 핵심적 용어들이 채택되었다. 이는 오늘날의 한국사 교과서 편찬 원칙과 크게 다르지 않을 정도로 이후 한국사 교과서 집필과 교육 과정에서 결정적 영향을 미치게 되었다.

여기서 마련된 역사용어들은 1975년 5월에 구성된 「국사교육강화위원회」에서 제시된 국사교육 강화방안을 통해 국사교과서에 완전히 자리를 잡았다. 17명의 학계 중진이 망라되어 구성된 위원회는 ‘학교교육을 중심으로 한 국사의 중심개념’이란 제목으로 보고서를 작성하여 제시하였다. 이는 각 시대별로 핵심적인 부분에 의미를 부여한 것으로, 이후 국사 내용에 대한 학계의 공식적인 견해로 받아들여지기 시작하였다.

1980년대 중반 또 한 차례 한국사 교과서 내용 및 용어와 관련된 논쟁이 일어났다. 국사교과서가 ‘국정화’되면서 나타난 현상이었다. 교과서 내용 및 용어가 갖고 있는 영향력이 커졌음을 의미하며, 그만큼 역사교육 내용에 대한 비판이 강하게 일어난 것이다. 재야 사학계가 국정교과서 서술에 대해 문제를 제기하였다. 그것은 상고사에 관한 것이었는데, 재야사학계의 비판 속에서 이를 둘러싸고 수차례에 걸친 소송이 진행되었고, 국회 공청회 등이 열리게 되었다.

정부는 이에 대응하여 국사교육심의회를 구성하였고, 이 심의회에서는 내용 가운데 이견이 있는 것을 중심으로 하여 학문적 성과를 바탕에 두고 논의하였다. 이 자리에서는 역사용어 문제도 심도 있게 논의되는 기회가 되었다. 당시 논의된 한국근현대사 용어를 보면, 동학운동/동학혁명, 갑오경장/갑오개혁, 한일합방/국권침탈, 무단정치/헌병 경찰정치, 문화정치-민족 이간 분열정치, 4·19혁명/4·19의거, 5·16군사혁명/5·16군사정변, 6·25사변/한국전쟁, 10·26사태, 무장독립운동/무장독립전쟁, 애국계몽운동/구국계몽운동 등이었다.

이런 논의를 거쳐 1987년 심의회에서는 중고등학교별로 국사교과서 편찬기준이 될 ‘국사교과서 내용 준거안’을 제시하였다. 여기서의 특징은 주로 고대사 관련 내용에 집중된 것이었으나, 한국근현대사 내용에 대해서도 중요한 원칙이 함께 제기되었다.

한국근현대사와 관련된 용어문제가 구체적으로 논쟁화 된 것은 1990년대 전반 일이었다. 1992년 6차 교육과정에 따라 연구위원회가 ‘준거안’을 준비하던 중 1994년 봄 초안(草案)이 마치 ‘확정안’처럼 언론에 공개되었고, 이후 현대사 부분에 대한 논쟁이 심각하게 표출되었다.

한국사회가 문제 삼았던 것은 대한민국의 정통성을 부정하는 것으로 생각되는 관점 때문이었다. 초안 가운데 가장 큰 논란을 빚은 분야는 현대사로, 이 가운데 ‘대구폭동’을 ‘10월항쟁’으로, ‘제주4.3사건’을 ‘제주4.3항쟁’으로 고친 부분이었다. 당시 주된 비판은 특히 대구폭동의 경우, 남로당을 중심으로 신탁통치에 반대하는 대다수의 세력에 타격을 주기위해 군중을 선동해 일으킨 폭동으로, 이후 주동자들이 모두 월북하여 포상까지 받은 의심할 수 없는 역사적 사실이라는 점이었다. 이 같은 주장은 우리나라의 근·현대사를 계급적 민족해방투쟁사로 규정한 민중사관에서 비롯한 발상이었던 것이다. ‘10월 항쟁’ 주장은 북한의 역사서인 조선전사의 표현을 그대로 옮겨온 것으로, 항쟁이란 용어는 민중사관, 수정주의 사관에 바탕을 둔, 대한민국의 국가 정통성을 부인하고 북한주장에 동조하는 위험한 발상이라는 주된 비판이었다.

연구위원회는 논란 속에서도 근현대사에서 논쟁이 되고 있는 역사용어를 정리하여 통일안으로 제시하였다. 때마침 문민정부를 표방하며 집권한 김영삼 정부의 ‘역사 바로 세우기’가 맞물려 근현대사 용어가 정리되었는데, 용어와 관련된 논쟁이 어느 정도 일단락되는 계기가 되었다. 예컨대, 4·19의거가 4·19혁명으로, 5·16혁명이 5·16군사정변으로, 여순반란이 여순사건 등으로 변경되는 것으로 정리되었다. 즉 1990년대 중반 역사용어를 둘러싼 논쟁은 곧 오늘날의 역사내전의 출발점이 되었던 것이다.

2000년대 들어서는 국사 교과서 서술에서 역사용어뿐만 아니라 서술에서도 편향적 내용이 노골화되기 시작하였다. 특히 민중중심의 민족사 서술과 대한민국의 정체성에 문제를 제기하는 현대사 서술이 두드러지게 나타났다. 이에 따라 이승만 대통령에 대한 평가절하와 6·25전쟁에 대한 의도된 왜곡 등의 편향성이 크게 대두하였고, 대한민국 역사가 이룬 성취에 대해 부정적으로 평가하면서도 북한에 대해서는 우호적으로 서술하는 등 국사 교과서가 어떤 나라의 역사교과서인지 의심이 들 정도의 한쪽으로 치우친 ‘편향성’이 크게 문제화되었다.

이런 배경에는 1980년대 형성된 수정주의관(修正主義觀, revisionism)과 통일지상주의관(統一至上主義)의 영향이 크게 작용한 것으로 보인다. 먼저 2002년 7차 교육과정에 따른 『고등학교 한국 근현대사』교과서 보다는 완화되었으나, 1991년 소련 붕괴 이후 구소련 기밀문서 등 새로운 자료들이 공개됨에 따라 학설로서의 존립 기반을 잃은 수정주의사관의 그림자가 역사교과서 서술에 깊게 드리워져 있었다. 또한 민족을 단위로 한 국민국가의 완성을 최고의 가치로 하는 통일지상주의사관에 입각해 대한민국 건국의 역사적 의의를 평가절하하고 있었던 것이다.

이처럼 국사교과서 역사용어는 국사교과서 편찬 기준의 변천과 떼려야 뗄 수 없는 관계로 변화를 거듭해 왔다. 이는 역사용어가 역사적 사실을 가리키거나 그것을 설명하며 해석하고 서술하는데 그치지 않고 역사를 어떻게 바라볼 것인가라는 역사관점 문제가 깊게 관련되어 있기 때문에 어쩌면 당연한 것이기도 하였다.

3. 고등학교 교과서 근현대사 용어의 문제점

가. 민중

“그러나 갑신정변은 소수의 지식인들이 중심이 되어 급진적인 방식으로 근대화를 추구한 위로부터의 개혁이었다. 따라서 민중의 지지를 이끌어 내지 못한 한계를 지니고 있는데, 이는 일본의 군사적 지원 약속에 지나치게 의존했고, 농민들의 염원이었던 토지개혁에 소홀했기 때문이다.”

“갑오·을미개혁은 토지 제도와 같은 민중의 요구를 제대로 반영하지 못하였으며 성급히 진행된 탓에 민중의 외면을 받았다. 또한 일본의 간섭과 침략적 의도 아래 진행되었기 때문에 군사적인 측면의 개혁은 소홀히 이루어졌다.”

“급진개화파는 일본의 지원만 믿고 성급하게 정변을 추진하여 대중의 지지를 끌어내지 못하였다”

“갑신정변은 민중의 지지를 받지 못한데다 개화사상이 널리 보급되지 못했기 때문에 실패하였다.…갑오·을미개혁은 토지제도의 개혁과 같은 민중의 요구를 제대로 반영하지 못하였으며…”

위의 글들은 개화파세력이 추구했던 갑신정변과 갑오개혁에 대한 교과서의 서술 내용이다. 여기서는 갑신정변과 갑오개혁을 실패한 이유가 민중의 지지를 받지 못한 것으로 파악하고 있다. 물론 실패원인을 “국민의 지지”, “일반민의 지지”, “대중의 지지”로 표현하는 교과서도 있으나, 갑신정변과 갑오개혁의 실패를 민중의 지지를 받지 못했다고 파악하는 입장이 우세한 것으로 보인다. 물론 여기서 말하는 민중의 요구, 민중의 지지가 무엇인지 분명하게 밝혀져 있지는 않다.

민중이란 용어는 당시 역사에서 널리 쓰였던 말이 아니라 민(民)의 존재양상 차원에서 오늘날에 붙여진 명칭이다. 민중 용어에 대해 정창렬은 ‘백성과 평민이 새로운 사회의 담당주체로 의식하는 수준에까지 이르지 못한 반면, 개항 이후 사회적 모순이 첨예화되면서 동학의 실천사상을 수용하며 자기정체성을 가지며 민중이 성립되었다’고 주장한다. 그러나 연구에 의하면, 동학농민운동이 전봉준을 따라 봉기한 농민군이 국가 지도자 교체를 통한 복고적 보수적인 구국방안을 모색하고, 민씨 정권을 타도하고 그 대신 대원군을 받는 일종의 합의체 정부를 수립하는 차원의 정치혁명에 불과하였다는 설이 설득력을 얻고 있는 실정이다. 과연 민으로 하여금 역사의 주체로 자기정체성을 발견할 정도로 기존 사회체제를 전면 부정하며 새 사회를 창출하려는 사회혁명이었는가에 대해서는 여전히 의문이 들 수밖에 없다.

민중이란 용어가 일제 강점기에도 존재하였고, 해방 이후에도 식자들을 통해 이어져 온 것이 사실이다. 민중이란 용어가 역사의 주요 용어로 등장한 것은 1980년대 5·18광주민주화운동을 해석하면서였다. 독창적 개념으로 등장한 민중은 처음에 광주민주화운동에 참여한 기층민 집단과 모든 시민들을 포괄하는 개념이었으나 민중사학이 등장하며 시민을 운동 주체로 사고하는 경향이 부정되기 시작하였다. 민중을 ‘지배권력의 통치를 받는 피지배자인 동시에 생산자이며 저항적 변혁 주체’로 정의하기 시작하였다. 그리하여 역사변혁의 주체가 민중임을 선언하며, 우리 한국근현대 역사가 민중의 역사라는 정의를 내렸던 것이다.

그러나 민중이란 용어는 계급투쟁을 전제로 프롤레타리아 계급을 중심으로 역사를 해석하는 마르크시즘의 ‘한국판’ 용어에 불과한 것으로, 한국 근현대사를 유물관 사관의 관점에서 재해석하고 접근한 것에 다름 아니다. 그동안의 역사해석이 지식인 및 엘리트 중심이라는 비판을 극복하는 데 기여를 한 것도 사실이나 민중 내부에 존재하는 다양한 차이들을 배제하는 태도는 민중의 개념을 더욱 모호하게 하는 현상을 증대시켰다. 또한 한국 근현대사의 다양한 계층의 상호 관계나 역사성을 무시하고 민중과 같은 특정 계급을 절대화하는 시각은 편향적 시각이라고 볼 수밖에 없다. 그래서 민중중심의 역사관점은 시민사회 운위되는 오늘날 ‘시민’이란 주체를 부정하고 민중 우위의 역사인식이 전개되는 배경이 되었고, 근현대사 교과서에서 시민의 존재를 찾아보기 어렵게 만든 한 원인이 되었던 것이다.

나. 민족운동

6종 교과서 부분에서 ‘민족운동’이란 용어는 대단히 중요한 자리를 차지하고 있다. 민족운동 용어는 한국사 교과서 부분에서 6단원과 7단원의 주제용어로 들어가 있다. 6단원에서는 일제의 식민지 지배와 민족운동의 전개, 7단원에서는 전체주의의 대두와 민족운동의 발전이란 주제로 표현되어 있다. 근현대사 5개 단원 중 2개 단원에서 핵심적인 주제 용어로 민족운동이란 용어를 사용하고 있는 것이 특징이다. 일제 식민지배의 반대쪽에 민족운동이란 용어가 위치하고 있을 정도로 이 용어는 한국근현대사, 특히 일제 식민지시기 역사를 이해하는데 있어서 빼놓을 수 없는 용어이다.

그런데 문제는 민족운동이란 용어의 개념이 무엇인지 애매모호하다는 것이다. 그 명칭에 대한 정의나 개념, 그리고 특성에 대해 분명하게 제시하지 못하고 있다. 어떤 교과서에서도 민족운동이 무엇인지를 구체적인 역사적 사건과 관련하여 설명하지 않고 있다는 점이다. 일제의 식민지배에 맞선 저항운동 정도로 언급하고 있을 뿐이다. 교과서에서는 거의 유일하게 3·1운동만을 민족운동이란 용어로 표현하고 있을 뿐이다. 물론 단원의 핵심 주제는 교과부가 제시한 것이기 때문에 교과서 집필자들에게도 억울한 측면이 있다. 그럼에도 불구하고 단원에 제시한 민족운동이란 용어가 과연 무엇을 말하는지에 대해 최소한 그 개념을 제시해야 역사교과서를 읽는 학생들이나 이를 가르치는 교사들에게 혼란을 최소할 수 있을 것이다. 이것은 일제강점기 서술에서 ‘침략’과 ‘저항’이란 이분법적 구조를 가진 교과서의 모습을 상징적으로 보여주고 있다. ‘민족운동’이란 말이 갖고 있는 애매모호함이 한국사 교과서 서술과 이해에 어려움을 주고 있다.

이런 상황은 우선 한국사학계의 책임이 크다. 1999년 8월 한국민족운동사연구회 주최로 개최된 학술 심포지엄에서도 민족운동 개념에 대한 발표와 토론이 집중적으로 이루어졌으나, 결론에 이르지 못했다. 한국사학계가 이에 대한 명쾌한 정의를 내리지 못하고 있는 실정이다. 서양사에서는 민족운동(National Movement)이란 용어가 아예 없는 것으로 알려져 있다. 물론 서양에서 쓰지 않는 용어이기 때문에 문제가 있다는 것이 아니라 나름대로 그 명칭에 대한 정의가 분명하지 않다는 것이 문제이다.

일반적으로 한국사학계는 ‘민족운동’ 용어를 ‘민족주의운동’의 약칭으로 보는 것으로 판단된다. 그러나 결과적으로 그 해당 내용이 광범위하고 포괄적이라는 점에서 일치한다. 그러다보니 민족주의운동으로 설명될 수 없는 농민/노동운동 등 사회의 중하층민들이 주도한 운동에 대해서도 ‘민족운동’이란 큰 범주 내에서 설명하고 있는 것으로 보인다. 1920년대까지는 모르겠으나, 1930년대에 들어서면 민족독립과 같은 민족문제와 분명한 선을 긋고 분리하는 공산주의운동조차 과연 민족운동으로 볼 수 있는지 그 의문을 갖게 만든다. 즉 교과서에서는 이런 차이를 모두 무시하고 민족운동이란 큰 흐름에서 설명하고 오히려, 민족운동의 발전이란 측면을 강조하고 있다는 점에서 역시 큰 문제이다.

또한 불분명한 민족운동 용어의 사용은 대부분의 교과서 서술이 3‧1운동이후 일제에 저항적인 운동에 사회주의세력 및 그 운동이 주도했다는 표현의 배경이 된 것으로 보인다. 사회 전 영역에서 펼쳐지던 다양한 활동들을 마치 사회주의 사상이 가장 큰 영향을 미친 것으로 서술하거나 사회주의세력이 주도한 것으로 표현하고 있는 것도 문제라고 생각된다. 그러다보니 서술에서 있어서도 대부분 국내의 경우 민족주의운동은 물산장려운동이나 민립대학건설운동 등에 그치고 있다. 마치 사회주의자들이 국내 모든 활동을 주도하고 있었다는 인상을 강하게 내포하고 있다는 점이다. 민족주의세력에 대한 서술도 분량 및 관점에서 민족운동이란 큰 본류에서 일탈하거나 퇴행되었다는 식의 시각도 여전히 존재하고 있는 것으로 보인다. 이에 대한 균형 잡힌 접근이 요구된다고 생각된다.

다. 사회진화론과 실력양성론

사회진화론은 19세기 말과 20세기 초 한국사회에 크게 유행한 사조이다. 일본제국주의 침략으로 한국사회가 국권을 유지하기 힘든 상황에서 실력양성을 통해 국권회복을 시도한 애국계몽운동 계열이 논거로 삼은 중요한 이론 중의 하나였다. 근현대사 교과서에서도 사회진화론이란 용어에 대해 다음과 언급하고 있다.

“사회진화론을 신봉하던 일부 지식인들은 을사늑약 이후 강대국 일본에 의한 약소국 한국의 지배를 필연적 현실로 받아들여 경제·문화적 실력 양성에만 주력하고 의병투쟁을 격렬히 비판하는 경향이 있었다.”

“애국계몽운동은 민족의 역량을 키워 나가는 데 기여했지만, 사회진화론의 영향을 받아 일제에 맞서 싸우기보다 민족 실력양성이 시급하다고 보았기 때문에 의병 활동에 비판적이었다.”

“사회진화론을 본격적으로 받아들인 애국계몽운동가들은 교육과 산업을 일으켜 실력을 양성하여 국권을 회복하자는 독립 준비론을 주장하였다.…문화통치가 실시되자 사회진화론의 입장을 취하던 일부 지식인들은 우리의 실력이 부족해서 일제의 지배를 받는 것이니 당장의 독립은 어렵다고 보았다.

위의 인용된 글들을 보면 사회진화론이란 용어를 대단히 부정적으로만 서술하고 있음을 알 수 있고, 나머지 3개 교과서는 사회진화론이란 용어를 서술하지 않고 있다. 미래엔 컬처와 삼화출판사 교과서는 애국계몽운동가들이 의병항쟁에 대해 비판적이었는데, 그것은 사회진화론을 수용한 결과였다고 비판한다. 그러나 어떤 비판이었는지 그 근거를 제시하지 않고 있다. 실제로 지금까지 애국계몽운동가들이 의병항쟁을 비판했다는 기록은 거의 찾을 수 없다. 또 비상교육은 사회진화론이 국권회복운동기뿐만 아니라 1920년대 초까지 영향을 미쳤다고 보았으나, 여전히 부정적이다. 사회진화론의 독립에 대한 회의를 갖게 만들었다고 보았다. 그러나 사회진화론도 영향을 미쳤으나 그보다는 3·1운동이란 엄청난 역사적 변혁을 거치고 난 뒤의 비판적 성찰에서 비롯된 것으로 보는 것이 더욱 타당한 해석이라고 볼 수 있다.

교과서들은 한말부터 1920년대에 이르러 한국사회에 가장 큰 영향을 미친 사조임에도 불구하고 이에 중요성을 놓치고 있거나 부정일변도로만 바라보는 것은 큰 문제이다.

사회진화론은 19세기 유럽 중심의 사회에서 백인 주도의 세계지배 원리로 이용되어 서구 제국주의 이론적인 기반이 되었고, 제국주의 침략을 합리화하는 이론을 사용되었다. 그러나 한국에서는 제국주의 침략의 이론으로만 이해되지 않고 오히려 민족주의를 형성하는 근거가 되는 역할도 담당하였다는 점이다. 사회진화론에서 설명하는 약육강식과 우승열패라는 논리는 세계를 이해하는 인식 틀이 되었고, 경쟁하는 세계 속에서 ‘개인’이 아닌 ‘민족’이란 단위로 어떻게 생존할 것인가를 모색하는 계기를 제공해주었다. 즉 사회진화론은 제국주의 침략을 정당화/합리화하는 강자의 논리인 동시에 한국과 같은 약자가 세계 속에서 어떻게 강자가 될 것인가를 근거로 삼을 수 있는 약자(弱者)의 강자화(强者化)를 설명할 수 있는 논리가 되고 있었던 것이다.

이런 의미에서 19세기말 이래 왜 그토록 수많은 민족운동세력이 실력양성운동이란 운동 방법과 방향을 집중했는지를 알 수 있게 한다. 약육강식과 우승열패의 질서 속에서 멸절당하지 않고 살아남기 위한 운동방략이 실력양성운동이었고, 그것이 민족주의세력의 주도적인 방향이 되었다. 사회진화론은 단순히 애국계몽운동가들에게만 영향을 미친 것이 아니라 민족 공동체 진로를 고민하던 당대인들에게 영향을 미친 중요한 사조였다는 점에서 이 시대를 이해하기 위해서는 반드시 살펴보아야 할 역사적 개념이다.

라. 전체주의

전체주의란 개인이 집단 속에서 가치를 지닌다고 주장하며 국가가 개인에 대해 절대적인 권력을 행사하는 체제를 말한다. 6종교과서 모두에서 전체주의 용어가 비판적으로 서술되고 있다.

“전체주의 국가들은 배타적인 민족주의를 내세워 침략 정책을 추진하였다. 자본주의가 성숙하지 못하였던 독일, 이탈리아, 일본 등은 대공황을 극복하는 방안으로 전체주의를 이룩하며 군비확장과 대외침략에 나섰다.”

“식민지가 적었던 독일, 일본, 이탈리아 등 후진 자본주의 국가들도 대공황으로 어려움을 겪었다. 이들 국가에서는 침략 전쟁을 통해서라도 대공황에서 벗어나려는 전체주의가 힘을 얻었다.”

“경제난으로 인한 사회 혼란 속에서 이탈리아, 독일, 일본에서는 개인보다 집단을 우선시하는 전체주의가 대두하였다. 전체주의는 인권을 억압하는 성격이 강했으나, 위기를 극복할 강력한 지도자를 원했던 대중은 위험성을 인식하지 못하고 이에 동조하였다.”

위 3종을 포함해 모두 6종 교과서 모두에서 2쪽 분량 이상으로 전체주의 용어에 대해 상세하게 서술하고 있다. 세계대공황 이래 급격하게 나빠진 경제상황 속에서 터진 세계 2차 대전을 일으킨 후발 자본주의 국가인 이탈리아·독일·일본의 전체주의를 비판학적으로 서술하고 있다.

그런데 문제는 전체주의의 용어를 설명하는 과정에서 우익 전체주의, 이른바 ‘백색’(白色)전체주의에 대해서는 상세하게 설명하고 있으나, 좌익 전체주의, 이른바 ‘적색’(赤色)전체주의에 대해서는 전혀 설명하고 있지 않다는 점이다. 일반적으로 전체주의는 독일의 나치즘 체제와 구소련의 스탈린 체제를 전형으로 하는 제1차 세계대전 후에 나타난 한 종류의 정치체제의 총칭이다. 원래 1920년대에 이탈리아 파시즘이 스스로를 전체주의라고 칭하였지만 그 후 이탈리아 파시즘뿐만 아니라 독일의 나치즘이나 소련의 공산당 지배, 특히 스탈린 체제를 부정적으로 총칭하는 말로서 서유럽이나 미국으로 확대된 것이다.

최근 한 연구는 6종의 고등학교 한국사 교과서 근현대사 서술 부분을 비판적으로 검토한 바가 있다. 백색 전체주의의 문제에 대해서 서술하면서도 적색 전체주의 국가인 소련이 1930년대와 제2차 세계대전, 그리고 냉전시대에 범한 대량 학살에 대해 전혀 언급하지 않고 있음을 지적하면서 백색 전체주의 비판에 경도되어 소련 등 적색 전체주의에 면죄부를 주는 서술이 냉전시대 좌파성향 서구지성들의 스탈린 지배 하 소련에 대한 호의적 평가를 답습한 것이며, 냉전 붕괴 이후 새롭게 발굴된 사료와 연구 성과에 반(反)하는 것임을 비판하였다. 새로 발굴된 적색 전체주의의 악행이 세계 학계에서 객관적 사실로 입증되었음에도 불구하고 이에 대해 눈감는 한국사 교과서의 태도는 균형 잃은 편향적 서술이라고 비판하였다.

이런 점에서 전체주의란 역사용어는 일제 말기부터 해방, 대한민국 건국이라는 시기를 한쪽으로 편향되지 않고 균형 있게 이해하는데 중요한 개념이다. 백색 전체주의와 적색 전체주의를 동시에 전체주의라는 한 시야에 놓고 접근하는 태도가 요구된다. 혼란했던 그 시대 상황을 균형 있게 이해하는데 중요한 배경이 된다.

마. 38도선

오늘날 38도선은 남북 분단의 상징적 명칭이 되고 있다. 그러나 이 용어는 제2차 세계대전이 끝나면서 미·소 양국이 북위 38도선을 경계로 한반도를 남과 북으로 나누어 진주한 군사분계선을 지칭하는 것에서 출발한다. 이에 대해 6종 교과서에서는 모두 다음과 같이 서술하고 있다.

“분단은 우리 민족의 의지와는 무관하게 이루어졌다. 우리 민족은 미·소 두 강대국의 이해관계에 따라 국토가 분단되는 비극을 맞게 되었다. 비록 38도선 분할이 일본군의 무장 해제와 항복을 받기 위한 편의에서 비롯된 것이라 해도, 실제로는 미국과 소련이 한반도를 중심으로 세력 균형을 이루려는 의도에서 실시된 것이었다.”

“미·소의 분할 점령은 국가건설 방향을 둘러싼 한국인 사이의 분열을 심화시키면서 분단의 중요한 원인으로 작용하였다.”

“미·소 양국은 일단 한반도에 군대를 진주시키자 38도선을 국경선인 것처럼 활용했다. 이후 미·소 냉전이 격화되어감에 따라 38도선은 국토와 민족을 갈라놓는 장벽으로 굳어졌다. 강대국끼리의 순간적 결정이 한반도의 장기 분단을 고착시키는 계기가 되었다.”

“38선을 경계로 미군과 소련군이 남북을 분할 점령함으로써 한국의 독립 국가 건설 작업은 양국의 정치적 영향을 많이 받게 되었다”

“얄타회담의 결정에 1945년 8월 11일 한반도에 들어온 소련군은 일본군을 물리치면서 빠르게 북부지역을 점령해 나갔다. 이에 당황한 미국 측은 소련의 한반도 단독 점령을 막기 위해 38도선을 기준으로 한 분할 점령을 소련에 제안하였다.”

“일제의 패망으로 식민지 상태에서 벗어난 한반도에는 일본군의 무장해제를 명분으로 미군과 소련군이 진주하였다. 이들은 38도선을 경계로 각각 점령 정책을 펼쳤다”

“단지 미군과 소련군의 관할권을 표시하는 상징적인 선에 불과하였던 38도선은 점차 남북을 갈라놓는 실질적인 경계선으로 변해 갔다.”

단지 미군과 소련군의 관할권의 상징적 표시에 불과했다는 서술도 있으나(천재교육), 나머지 교과서에서는 38도선을 모두 미국 측이 소련군의 단독 점령을 막기 위해 설치하였다고 보거나 일본군 무장해제를 위해 미군과 소련군이 합의하에 진주한 것으로 보았다. 그 결과에 대해서는 6종 모두 이것이 실질적인 남북 분단선이 되었고, 그 책임에는 미국에 있다는 점을 부각시키고 있다. 즉 38도선이란 용어에는 누가, 왜 38선을 획정하였는가와 그 결과는 어떤 것이었는가라는 질문 속에 38선 획정의 주도자와 남북분단 책임이란 주제가 담겨 있는 것이다.

그런데 문제는 38도선이 미군과 소련군의 관할권의 상징적 표시로, 미군과 소련군의 충돌을 막기 위한 군사분계선이었다는 점에서 대해 전혀 언급하지 않고 있다는 점이다. 즉 38도선 획정과 이후 구축된 남북 분단을 동일한 선상에서 보고 서술하고 있으며, 38도선이 임시적이며 상징적인 군사분계선이 어떻게 결과적으로 남북분단선이 되었는지에 대해 전혀 표현하지 않고, 단지 그 책임이 미국의 정책이나 조치들에 있다는 점을 드러내려고 한다는 점이다. 이는 남북 분단 책임이 남한을 반공보루를 만들기 위해 분단을 주도한 미국에 있다고 보는 수정주의적 시각에서 비롯된 것으로 보인다.

그러나 38도선이 남북분단의 고착선이 된 것은 소련이 취했던 조치들이 결정적 영향을 미치고 있었다. 소련군은 군사분계선으로 획정된 38도선을 미군이 남한에 진주하기도 전에 봉쇄하는 조치를 취하였다. 이후 생활분단선-통치분단선-유사국경선으로 만들면서 북한 지역에 대한 분리통치를 실시한 조치와 북한의 단독정권인 북조선임시인민위원회를 수립(1946.2)하였으며, 그것을 앞세워 북한지역을 사회주의사회로 이행하는 지역으로 변화시켜 갔던 것이다. 이 같은 조치에는 소련의 스탈린이 일본 통치 참여와 지중해 진출이 좌절되자 런던 외상회의가 열리던 중인 1945년 9월 20일 소련군 점령 하 북한에 “민주주의 정권을 수립하라”는 지령을 내리고, 1946년에서 1948년까지 중국 공산당의 후방기지로 북한을 제공함으로써, 동북아지역에서 미국과의 협조관계를 중단하고 대결관계로 전환하였다는 배경에서 알 수 있다.

이렇게 대부분의 교과서들은 38도선이란 역사용어에 대해 대단히 부정적이면서도 편향된 관점을 갖고 있음을 알 수 있다. 교과서들은 38도선을 통해 분단의 책임이 미국과 소련 양국 모두에게 있고, 특히 소련의 점령정책이 간접통치였던 것에 비해 미군정이 직접통치를 행했음을 부각하거나, 이 과정에서 소련이 대단히 수세적이었고 미국은 공세적으로 패권을 추구한 것으로 서술하고 있는데, 이는 38도선이란 역사용어에 대해 심각한 편견을 갖고 있다는 점을 상징적으로 잘 보여준다.

바. 중공군 참전/개입

“9월 28일 서울이 탈환되고, 북한군은 빠르게 후퇴하였다. 미처 후퇴하지 못한 북한군은 지리산으로 들어가 유격대와 합류하기도 하였다. 국군과 유엔군이 38도선을 돌파하고 압록강까지 다다랐을 때, 중국군이 전쟁에 개입하였다. 국군과 유엔군은 중국군의 인해 전술과 추위로 전면적인 후퇴를 하였고, 서울은 다시 중국군과 북한군의 수중에 넘어갔다.”

“그러나 압록강을 건너 참전한 중국군의 대공세에 밀려 국군과 유엔군은 후퇴하여 1951년 1월 4일 서울을 다시 빼앗겼다. 평택까지 밀렸던 국군과 유엔군은 전열을 재정비하여 5월 중순경에는 38선 부근까지 진격하였다.”

“북한의 패전을 우려한 중국은 10월부터 대규모의 군대를 파견하여 북한을 지원하기 시작하였다. 이에 따라 1951년 1월 4일 다시 함락되었고 서울 시민들도 대거 남쪽으로 피난하였다.”

“여세를 몰아 국군과 유엔군은 북진하여 압록강까지 진출하였으나 북한을 돕기 위해 참전한 중국군의 공격을 받아 한 때 서울에서 철수하였다.(1·4후퇴) 서울을 다시 찾은 이후 38도선을 중심으로 일진일퇴의 공방이 계속되었다.”

“그러나 중국 인민 지원군의 참전으로 퇴각하여 다시 서울을 빼앗기게 되었다. 중국이 참전하자 전쟁의 국제전 양상이 더욱 확대되었다

“그러나 국군과 유엔군이 압록강에 도달할 즈음에 중국 인민 지원군이 참전함으로써 전세는 다시 바뀌었다. 결국, 국군과 유엔군은 38도선 이북에서의 대대적인 철수를 계획하여 12월에는 흥남에서 해상 철수를 단행하였다.”

사전적 정의를 보면, 참전이란 용어는 ‘전쟁에 참가하다’는 뜻이 있고, 개입이란 용어는 ‘자신과 직접적인 관계에 없는 일에 끼어들다’라는 의미를 갖고 있다. 6종 교과서 가운데 비상교육과 천재교육 교과서를 제외한 나머지 4종은 6‧25전쟁을 서술하면서 불법적 무력으로 침략한 중공군에 대해 ‘참전’, ‘파견’이란 표현을 사용하고 있다.

이것은 국제사회인 UN을 통해 합법적 승인을 받아 전쟁에 참전한 유엔군과 전쟁에 불법침략으로 개입한 중공군을 동일 선상에서 놓고 평가하는 것과 같은 것이다. 그러므로 중공군의 표현은 개입 또는 불법개입, 무력 개입이라는 표현을 사용해야 목숨을 걸고 대한민국을 위해 싸운 유엔군의 표현과 그 형평성이 맞는 것이다. 이는 6·25전쟁 중에 오직 자유민주주의체제 수호를 위해 이역만리 낯선 땅에 와서 전투 중에 희생당한 수많은 유엔군들에 대한 최소한 예의를 갖추는 일이다. 또한 중공군에 대해 중국 인민지원군이란 용어로 표현하는 것은 중국 공산당이 6‧25전쟁 당시 중국이 유엔군과 공식적으로 전쟁을 한다는 인상을 회피하기 위해 ‘정규군’이 아닌 ‘지원병’이라는 거짓 주장에서 비롯되었기 때문에 사용하지 말아야 할 것이다.

사. 재벌, 재벌기업, 대규모 기업집단

“그러나 한국경제는 대외적으로 미국과 일본에 의존하는 형태가 되었고, 경제 건설을 위한 외자 도입으로 외채가 크게 늘어났다. 또 공업 중심의 경제 개발로 농촌의 피폐가 계속되고 산업 불균형이 심화되었으며, 재벌 중심의 경제구조와 정경 유착에 따른 부패도 심하였다.”

“경제성장과정에서 재벌은 정부의 적극적인 지원을 받아 경제 성장에 기여하였다. 그러나 이 과정에서 정경유착의 문제점이 나타났고, 재벌의 무리한 사업 확장으로 인해 부실기업이 생기기도 하였다.”

6종교과서에서 한국경제의 발전을 마지못해 인정하면서도, 그 주체에 대해 구체적으로 서술하지 않고 적당하게 넘어가는 실정이다. 고도경제개발을 서술하면서 기업·기업가의 역할을 서술하는 것도 그나마 나은 형편이다. 교과서에서는 ‘재벌’이란 이름으로 반기업적 정서를 부각시키고 있는데, 미래엔 컬처 교과서와 천재교육이 대표적이다.

“정부주도의 성장 정책은 재벌 중심의 한국적 기업 문화를 형성하였다. 수출을 주도하는 몇몇 대기업이 정부의 특혜로 성장하면서 여러 개의 계열사를 거느리고 서로 다른 업종까지 진출하여 재벌이 되었다. 이 때 기업이 정부의 혜택을 얻어내기 위한 부적절한 거래에 관심을 기울이면서 정경유착의 문제가 발생하였다. 또 수출 주도형 성장 정책으로 내수보다 수출입의 비중이 커지면서 우리 경제의 대외 의존도가 심화되었다. 재벌 중심이며 대외 의존도가 높은 우리 경제의 구조적 취약성은 1990년대 말에 직면한 외환위기의 한 원인이었다.”

재벌이란 용어는 사전적으로 “재계에서 세력 있는 자본가·기업가의 무리, 또는 정부의 지원 아래 성장한 가족·혈족 지배의 대규모 기업집단”이라는 정의와 함께 경제학적으로 콘체른이라는 정의가 있다. 재벌이란 용어는 그 발상지인 일본 어법에 따라 ‘재벌기업’으로 한정할 필요가 있는 것으로 보인다. 총수를 말할 때는 재벌총수라고 명확히 해 주면 된다. 재벌체제는 이런 재벌이 대내적으로 소유, 지배, 경영 측면을 가리킨다.

그래서 재벌은 일단 ‘큰 부자’라든가 ‘재벌총수’보다 ‘재벌기업’을 지칭하는 쪽으로 통일하는 것이 필요하다고 생각된다. 재벌이란 용어는 일본의 자이바쯔에서 유래한 것으로, 재계에서도 군벌이나 학벌과 마찬가지로 부정적인 이미지를 갖고 있는 재벌이란 용어보다 「공정거래법」상에서 표기된 ‘대규모 기업집단’이라는 용어 사용을 적극적으로 할 것을 다짐하고 있다.

이 과정에서 경제의 자율화를 내세운 정부의 정책과는 달리 권력에 의한 인위적 산업 구조 재편은 오히려 정부와 대규모 기업집단 간의 유착을 더욱 시키는 계기가 되었다. 이에 따라 정경 유착에 의한 부정 비리가 끊이지 않았다.

재벌이란 용어가 사회적으로 군벌이나 학벌과 마찬가지로 부정적인 이미지가 강하기 때문에 재계에서는 용어 사용을 피하고 ‘대규모 기업 집단’이란 추천 용어를 사용하도록 권면하고 있다. 그러나 교과서 내 기업 관련 서술은 대부분이 부정적이거나 비판적인 내용에서 벗어나지 못하고 있다.

교과서에서는 대기업 중심의 불균형한 산업구조와 정경유착 등을 중점적으로 비판하고 있다. 재벌 용어에 대한 서술은 교과서의 반기업-반시장경제적 관점에서 비롯된 것으로 보이며, 기업인들에 대한 부정적 이미지의 서술은 반기업적 정서를 더욱 격화시키는 배경이 된다는 점에서 학생들이 기업인들을 비판하고 자본주의체제에 대한 불신과 반감을 갖게 될 것을 얼마든지 예상해 볼 수 있을 것이다.

물론 반세기 동안의 급속한 경제성장 과정에서 형성·발전해 온 재벌은 한국사회에 끼친 긍정적인 영향과 부정적인 영향을 동시에 갖고 있다. 재벌은 우리나라 경제의 고도성장 과정에서 강력한 추진력을 통해 커다란 기여를 하였고, 규모의 경제를 가져와 경제의 효율성을 높이기도 하였다. 그럼에도 불구하고 재벌은 우리나라 경제에 악영향을 가져올 수 있으므로, 그에 대한 대책 마련이 절실히 필요하다.

교과서에서 용어로 사용할 때는 가능하다면, 대규모 기업집단이라는 용어를 사용하고 재벌의 긍정적인 면과 부정적인 면을 균형 있게 서술할 수 있도록 노력해야 한다. 학생들이 한국경제발전의 명암에 한국현대사의 역사적 맥락에서 폭넓으면서도 균형 있게 이해하여, 기업에 대한 긍정적 인식을 함양하며, 이를 통해 한국사회의 발전과 성숙을 위해 모색해야 할 것이다.