자유민주주의와 선진 한국의 과제

필자는 최근 자신이 출간하거나 집필(출간)중인 다음 논문에 의존하면서 이 논문을 작성하였다. 다만 이 논문은 현재 학술회의 발표용이기 때문에, 본문에서 그 출처를 일일이 밝히지 않았다. 강정인(2008a, 2008b)과 강정인․공진성․안외순․정승현(2008)을 참조할 것.

대한민국 건국 60주년 기념 국제학술회의

강정인(서강대)

자유민주주의와 선진 한국의 과제

Ⅰ. 시작하는 말

2008년은 대한민국 건국(또는 정부수립) 60주년이 되는 해이다. 이에 따라 정부는 물론 여러 시민단체들이 건국 60주년이라는 역사적 화두를 통해 대한민국의 변화를 성찰하고 더불어 미래를 전망할 필요성을 느끼고 있으며, 한국정치학계를 비롯한 많은 학술단체들 역시 특별 학술행사를 기획하여 진행하고 있다. 지난 60년 동안 한민족이 걸어온 역정을 돌이켜 볼 때, 한국은 일본에 의한 식민지 통치로부터의 해방, 미소의 분할점령과 건국 주도세력의 분열에 의한 남북분단, 6․25 전쟁, 장기간의 권위주의적 통치와 산업화, 1980년의 광주 민주항쟁, 1987년의 6월 항쟁과 민주화의 태동, 1997년의 금융위기(IMF 사태), 1998년의 평화적 정권교체, 2000년의 남북정상회담, 2004년의 대통령 탄핵 사태, 이른바 ‘진보정권’ 10년을 교체한 이명박 보수정부의 출범, 신자유주의적 개혁으로 인한 빈부 양극화의 심화와 선진화의 도전 등 파란만장한 역사적 시련과 정치적 변동을 겪으면서도, 급속한 경제발전을 통한 산업화를 비교적 성공적으로 추진해 왔고 또 1987년 이후 20년 동안의 민주화 과정을 통해 정치적 민주주의의 기본틀을 구축해 왔다.

건국 이후 지난 60년 동안 치열한 투쟁과 값비싼 희생을 치르면서 성취한 자본주의적 산업화와 자유민주주의를 ‘선진 한국’의 미래와 결부시켜 본다면, 그 과제는 경제적으로는 풍요로운 삶의 질을 보장하는 사회복지국가의 건설일 것이고, 정치적으로는 자유민주주의의 ‘성숙’과 ‘심화’가 될 것이다. 그러나 ‘선진화’를 표방하면서 2008년 출범한 이명박 정부를, 다소 성급한 감이 있지만 현재의 시점에서 평가한다면, 경제적으로 우파 포퓰리즘에 해당하는 ‘7․4․7’ 공약이 세계경제의 침체와 함께 ‘장밋빛 꿈’에서 ‘허황된 꿈’으로 판명될 공산이 높고, 정치적으로는 이른바 ‘쇠고기 정국’ 및 ‘촛불시위’에서 극적으로 드러난 것처럼, 국민과의 민주적 의사소통의 부재, 민주적 정책결정의 실종 등으로 인해 그나마 성취한 자유민주주의마저 역전의 조짐을 보이고 있다. 적어도 자유민주주의에 관한 한, 이명박 정부는 우회전 깜빡이를 켜면서 ‘후진’하는 것처럼 보인다. 그렇지만, 민주화 또는 민주주의의 심화 역시 단선적으로 진행되는 것이 아니라 지그재그처럼 또는 삼한사온식의 일기변화를 겪으면서 진행되는 것인 만큼, 현 시점에서 한국 민주주의의 장래에 관해 굳이 비관적 전망을 견지할 필요는 없다. 다만 현 상황은 ‘선진화’가 경제발전에 관한 것이든 민주주의에 관한 것이든, 그것을 성취하고 그 결실을 온 국민이 균등하게 누리기 위해서는, 과거 산업화와 자유민주주의의 성취가 그랬던 것처럼, 치열한 투쟁이 필요하다는 점을 우리에게 상기시켜 줄 뿐이다.

따라서 이 글의 목적은 정치적으로 자유민주주의의 ‘심화’가 선진 한국의 과제라는 전제 하에서, 현 단계에서 우리가 당면하고 있는 ‘자유민주주의의 위기’를 진단하는 것이다. 이를 위해 먼저 한국 자유민주주의의 역사적 기원이라 할 수 있는 대한민국의 건국과정 또는 남한에서 분단정부의 수립과정을 간략히 일별할 것이다. 이어서 냉전과 분단으로 인해 우리에게 형성된 반공주의, 곧 정치적 선진화에 장애가 되는 ‘자유민주주의’에 대한 우리의 편협한 인식을 타파하기 위해 서구의 헌정체제를 보거나 우리의 현행헌법에 따르더라도 자유민주주의와 사회민주주의는 크게 구분되지 않으며, 따라서 양자를 구분할 필요성이 별로 크지 않다는 논변을 전개할 것이다. 나아가 신자유주의 시대를 맞이하여 민주주의와 (신)자유주의의 충돌을 한국 자유민주주의의 심화를 가로막고 있는 결정적 요소로 파악하면서, 이를 세계사적 관점과 일국적(한국적) 관점에서 조명할 것이다. 마지막으로 과거 김대중-노무현 정부의 집권기간을 ‘잃어버린 10년’ 이라 비판하면서 2008년 집권한 보수세력의 과거 두 정부에 대한 담론공세를 검토하면서 한국 자유민주주의의 위기를 진단하고자 한다.

Ⅱ. 해방과 남한에서 분단정부의 수립

이 글에서는 이 기획 학술회의의 취지상 북한에서의 분단 공산주의 정부 수립과정에 대해서는 다루지 않겠다.

1945년의 해방은 그동안 일제가 장악하고 있던 정치공간을 해방시켰다. 그러나 남북한의 정치적 상황은 일차적으로 미소의 분할점령 그리고 1945년 12월 모스크바 삼상회의에서 결정된 통일임시정부 수립안과 신탁통치안에 의해 결정적으로 외세의 규정을 받고 있었다. 이러한 상황에서 국내의 다양한 정치세력들은 통일된 민주주의 독립국가 건설의 구상을 놓고 격렬하게 대립하였다. 당시 한국정치의 과제는 ‘독립’된 ‘통일’, ‘민주’ 국가를 건설하는 것으로서 논리적으로 독립․통일․민주주의라는 세 요소로 분해된다. 조속한 독립과 신탁통치 후 독립의 문제를 놓고는 이승만․김구․한국민주당이 주도하는 우파진영의 반탁과 조선공산당이 주도하는 좌파진영의 찬탁이 격돌하였다. 분단 극복을 통한 통일정부의 수립 문제를 놓고는 이념적으로 중도적인 김규식․여운형이 주도한 좌우합작파(나중에는 김구․김규식․조소앙 등이 주도한 남북협상파)와 이승만․한국민주당이 주도하는 단독정부 수립파가 대립하였다. 이 두 문제에 대한 입장 차이는 어떤 세력이 민족주의 이념에서 우위를 점할 수 있는가라는 첨예한 쟁점을 반영한 것이었는데, 종국적으로는 반탁과 좌우합작(나중에는 남북협상)의 입장이 민족주의 이념에서 우위에 서게 되었다. 마지막으로 해방정국에서 각축한 여러 정파들은 민주주의에 대해 다양한 주장을 내놓았다. 이러한 주장은 크게 두 가지로 대별된다. 먼저 부르주아 민주주의 혁명, 진보적 민주주의, 연합성 신민주주의 등은 프롤레타리아 독재로 이행하기 위한 과도기에서 실현되는 통일전선에 의한 인민민주주의로서, 명칭은 ‘부르주아’ 민주주의라 할지라도 프롤레타리아 또는 공산당 주도에 의한 민주주의이기 때문에 오늘날 우리가 생각하는 자유민주주의와는 성격을 달리한다. 이와 달리 중도좌파인 여운형, 중도우파인 김규식, 우파인 한국민주당, 한국독립당 및 이승만이 내세운 민주주의는 적어도 그 정치적 구상에 있어서는 자유민주주의였다. 토지와 대생산기관의 국유화 및 계획경제의 채택 여부 등 경제체제에 관한 훨씬 더 다양한 입장의 대립을 일단 무시한다면, 정치체제로서의 민주주의에 관한 한, 급진적인 인민민주주의와 온건한 자유민주주의가 대치(對峙)했던 것이다.

종국적으로 남한의 정부수립은 찬탁 세력, 통일정부 수립 세력, 급진민주주의 세력이 거세되면서 조선공산당(나중에는 남로당)으로 대표되는 공산주의 세력, 김규식․여운형으로 대표되는 중도 우파와 좌파 세력이 탈락되는 가운데, 반탁과 단정수립 및 자유민주주의를 주장했던 이승만 및 한민당의 주도하에 진행되었다. 그 결과 이승만을 대통령으로 하여 탄생한 제1공화국은 민족주의 이념에 비추어 보았을 때, 반탁이라는 점에서는 민족주의상의 우위, 그러나 분단정부 수립이라는 면에서는 민족주의상의 결손을 떠안고 출발하게 되었다. 건국헌법은 자유민주주의적 헌정체제의 기본원리에 따라 인민주권의 원리를 천명하고, 자유권과 평등권 등 국민의 기본권을 보장하고 삼권분립과 의회주의의 원칙을 받아들였다. 물론 기본적 경제질서로 국가를 경제의 조정자로 받아들이고, 매우 진보적인 근로자의 이익분배 균점권을 인정하는 등 사회정의의 실현 및 복지향상을 근간으로 한다는 점에서 사회민주주의적 요소를 어느 정도 수용했다.

Ⅲ. 어떤 자유민주주의인가

1. 자유민주주의와 사회민주주의는 구분되는가

서구의 정치(사상)사를 볼 때, ‘이념’적으로 자유민주주의가 자유주의로부터, 사회민주주의가 사회주의로부터 출발했다는 기원상의 차이점은 명백히 존재한다. 그러나 오늘날 대부분의 사회민주주의 체제가 자유민주주의 체제 내에서 자유민주주의의 헌정적 틀―다당제에 바탕을 둔 대의제도, 기본적 시민권의 보장, 권력분립, 선거를 통한 정권교체 등―을 수용하면서 발전해 왔기 때문에, ‘체제’면에서 자유민주주의와 사회민주주의를 구분하기란 다음 두 가지 이유로 대단히 어렵다.

첫째, 서구의 선진 민주국가들에서 목격되는 것처럼, 자유민주주의를 표방하던 정당과 사회민주주의를 표방하던 정당들 간에 일어나고 있는 이념적․정책적 수렴현상을 들 수 있다. 나라마다 차이가 있겠지만, 오늘날 사회민주주의를 운위할 수 있는 대부분의 서구 선진국가에서는 보수적인 또는 자유주의적인 정당들 역시 2차대전의 종결 이후 복지국가 또는 수정자본주의의 이념을 받아들여 사회보장제도를 도입하고 확충하는 데 노력을 기울여 왔기 때문에, 사회민주주의 정당과 비교할 때 정책과 정강에서 사실상 커다란 차이가 없다. 마찬가지로 대부분의 사회민주주의 정당 역시 비효율성, 관료제의 비대 등을 이유로 국유화 강령, 계획경제의 강화 등 사회주의의 본격적인 실현을 목표로 추진되는 정책들을 폐기함으로써 두 세력들은 어느 정도 정책적 수렴현상을 보여 왔다. 아울러 냉전 종언 이후 신자유주의의 전 세계적 확산 등 이념적 지형의 변화와 함께 종래 진보적인 사회민주주의 정당들 역시 ‘제3의 길’ 또는 ‘생산적 복지’ 등을 주장하면서 (기존 복지정책의 후퇴를 포함하여) 우경화된 노선으로 방향 전환을 시도했기 때문에 기존에 관찰되던 수렴현상은 더욱 더 현저해지고 있다고 평가할 수 있다.

둘째, 현실정치에서 사회민주주의라는 독특한 정치체제를 식별해 내기가 어렵다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 예를 들어 우리는 가령 ‘전후 서독 또는 최근의 통일독일에서 기독교민주연합이 집권하면 자유민주주의 체제이고, 사회민주당 등 좌파연합이 집권하면 사회민주주의 체제라고 구분하는 것이 설득력을 갖는가?’라는 질문을 제기해 볼 수 있다. 이런 질문을 영국, 이탈리아, 프랑스, 스웨덴, 덴마크 등에 대해서도 제기할 수 있을 것이다. 만약 이런 질문에 긍정적으로 답한다면, 이들 국가에서 보수적인 정당이 집권하다가 좌파연합이 선거를 통해 집권하면 그 체제는 사회민주주의 체제로 전환한 것이고, 반대로 좌파연합이 집권하다가 보수세력이 선거를 통해 집권하게 되면 이제는 자유민주주의 체제로 전환한 것이라는 주장 역시 긍정하지 않을 수 없을 것이다. 그렇게 되면 논리적으로 해당 국가가 동일한 헌정체제를 유지하면서도 유동적이고 우발적인 선거결과에 따라 자유민주주의 체제와 사회민주주의 체제를 오락가락한다는 결론이 나온다. 그러나 이 국가들의 정치현상을 관찰해 볼 때, 집권정당의 변화에도 불구하고 이 국가들의 헌정체제는 물론 대부분의 정책 역시 커다란 변화가 없었다. 의미심장한 차이를 꼽는다면 단지 복지정책에서 상당한 변화가 있었다는 점 정도를 들 수 있을 뿐이다. 요컨대, 자유민주주의를 표방하는 세력과 사회민주주의를 지향하는 세력은 양자가 각각 자유주의와 사회주의라는 상이한 이데올로기를 배경으로 출발했지만, 적어도 오늘날 서구 선진민주국가의 현실을 볼 때, 양자는 선거에서 승리하기 위해 정책적으로나 이념적으로 수렴현상을 보이고 있다.

지금까지의 논의를 종합해 볼 때, 자유민주주의와 사회민주주의를 체제 면에서 구분하는 것은 현재로서는 커다란 실익이 없다는 것이 필자의 판단이다. 이와 관련하여 한국의 헌정체제를 보더라도 필자의 이러한 판단의 타당성은 헌법학자들 사이에서 광범위한 공감대를 형성하고 있다(성낙인 2008, 133; 정종섭 2007, 195; 홍성방 2008, 91-93). 헌법학자는 아니지만, 필자의 거친 판단에 따르더라도, 헌법 ｢전문｣에 선언된 “국민생활의 균등한 향상”이라는 구절, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권 및 평등권을 선언한 제10-11조, 재산권 행사를 공공복리나 공공필요에 따라 제한할 수 있게 한 제23조의 재산권 조항, 근로의 권리 및 최저임금제 시행을 규정한 제32조, 사회보장제의 실시를 규정한 제34조, 국민보건에 대한 국가의 보호를 규정한 제36조, 그리고 마지막으로 시장경제 질서를 존중하면서도 다양한 목적으로 기업의 국유화, 부분적인 계획경제의 도입 및 경제민주화의 가능성을 규정한 제119조에서 제127에 이르는 경제관련 조항은 현행 헌법 하에서도 상당한 수준에서 사회민주주의적 개혁이나 정책을 가능케 하는 것으로 보인다. 따라서 한국정치 역시 헌법개정 없이도 이른바 사회민주주의에서 강조하는 사회경제적 불평등을 해소할 수 있는 방향으로 성장․전화하는 것이 가능할 것이다. 헌법학자들이 우리 헌법의 기본원리로 “사회복지국가원리,” “사회국가원리,” 사회경제질서의 원리로 “사회복지주의”, “사회적 시장경제주의” 등을 제시하는 것도 필자의 이러한 해석의 타당성을 뒷받침한다(성낙인 2008; 홍성방 2008; 김철수 2006).

2. 자유민주적 기본질서와 민주적 기본질서

그런데 현행 헌법은 제1조 1항의 ‘민주공화국’이라는 표현 이외에 민주주의에 관해 ‘민주적 기본질서’와 ‘자유민주적 기본질서’라는 용어를 사용하고 있다. 이로 인해 양자의 관계를 어떻게 볼 것인가, 이런 구분의 실익이 있는가에 대해서 헌법학자들 사이에서 다소  의견이 갈린다. 헌법 ｢전문｣은 “…… 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여”라고 하고, 제4조는 “…… 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다”고 하여 ‘자유민주적 기본질서’라는 용어를 사용하는 데 반해, 제8조 4항은 정당의 해산과 관련하여 “정당의 목적이나 활동이 ‘민주적 기본질서’에 위배될 때에는 …… 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다”고 규정하고 있다. 아울러 흥미롭게도 현행 헌법 제32조 2항은 “국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민주주의의 원칙에 따라 법률로 정한다”라는 규정을 두고 있다.

필자는 앞에서 자유민주주의와 사회민주주의의 구분의 유용성을 부정하면서 이러한 입장이 현행 헌법의 해석과도 부합한다고 주장한 바 있다. 마찬가지로 필자는 우리 헌법이 궁극적으로 추구하는 가치라는 점에서는 자유민주적 기본질서나 민주적 기본질서 사이에 큰 차이가 없다고 생각한다. 한편 대부분의 헌법학자들 역시 이런 구별 자체의 실익이 별로 없다고 해석한다(성낙인 2008, 133; 정종섭 2007, 195; 홍성방 2008, 91-93). 다만 예외적으로 김철수 교수는 민주적 기본질서와 자유민주적 기본질서를 구분하면서, 그 논거로 우리 헌정질서가 적극적으로 복지주의를 추구하는데, 만약 민주적 기본질서를 자유민주적 기본질서와 동일시하면, “사회민주적 기본질서에서 나온 복지주의를 배척하는 정당도 합헌이라는 곤란한 결과”가 나온다는 매우 적극적인 해석을 제시한다(김철수 2006, 116). 이런 해석에 담긴 진보적인 발상은 복지주의에 대한 김철수 교수 개인의 신념을 피력하는 것은 물론, 우리 헌법조항들이 사회민주주의에서 주장되었던 복지주의를 많이 담고 있다는 점에서 상당한 설득력을 가지고 있다.

다른 한편 필자는 김철수 교수와는 다른 이유로, 사상사적인 차원 및 한국 헌법사적인 차원에서는 ‘자유민주적 기본질서’와 ‘민주적 기본질서’가 구분된다고 생각한다. 즉 양자 가운데 어느 쪽이 더 강한 ‘방어적 민주주의’의 성격을 함축하고 있는가라는 점에서는 차이가 있다는 것이다. 예컨대 서독 기본법에서 명문화된 정당조항과 기본권상실조항은 방어적 민주주의를 강조하기 위해 ‘자유민주적 기본질서’(freiheitliche demokratische Grundordnung)라는 용어를 사용하고 있는데 반해, 우리 헌법의 정당조항은 방어적 민주주의의 취지로 ‘민주적 기본질서’라는 구절을 사용하기는 하지만, 그 제정취지나 문구를 보면 오히려 서독 기본법의 번역어로 사용된 우리말의 ‘자유민주적 기본질서’에 비해 허용적이고 관용적인 성격이 강하다고 생각한다. 반면 아래에서 구체적으로 논할 것처럼, ｢전문｣과 제4조에서 평화적 통일정책과 호응하여 등장하는 ‘자유민주적 기본질서’는 북한을 의식하여 상당히 강한 방어적 성격을 띠고 있다. 다시 말해 제8조 정당조항의 ‘민주적 기본질서’보다는 오히려 ｢전문｣과 제4조의 ‘자유민주적 기본질서’가 훨씬 강한 방어적 민주주의의 색채를 띠고 있다는 것이다.

우리 헌법 ｢전문｣에 ‘자유민주적 기본질서’(실제로는 ‘자유민주주의 기본질서’)라는 용어가 처음으로 들어간 것은 유신헌법 제정을 통해서이다. 그 전의 헌법 ｢전문｣에는 ‘민주주의’, ‘민주생활’, ‘민주공화국’ 등의 용어가 나오지만, ‘자유민주적 기본질서’ 또는 ‘자유민주주의’라는 용어는 나오지 않았다. 헌법 ｢전문｣에 ‘자유민주적 기본질서’가 최초로 삽입된 유신헌법의 ｢전문｣에서 관련된 구절은 다음과 같다: “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한민국은 3․1운동의 숭고한 독립정신과 4․19 의거 및 5․16 혁명의 이념을 계승하고 조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여 ‘자유민주주의 기본질서’를 더욱 공고히 하는 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서 …….” 여기서 새로 삽입된 “자유민주주의 기본질서를 더욱 공고히 하는” 과제는 “조국의 평화적 통일의 역사적 사명”과 연관되어 있다. 비록 ｢전문｣에서 “평화적 통일 ……” 운운하고 있지만, 통일우선론, 통일에 대한 염원에 몰입하여 ‘자유민주주의 기본질서를 더욱 공고히 하는’ 과제를 소홀히 해서는 안 되며, 자칫 소홀히 할 경우 제2공화국의 장면정권에서처럼 혁신계와 학생들의 급진적인 통일논의 등을 통해 자유민주주의를 위협하는 정치적 혼란과 불안이 초래될 수 있다는 강한 우려와 경계심이 암시되어 있는 것이다.

여기서 필자는 ‘자유민주적 기본질서’와 ‘자유민주주의 기본질서’를 사실상 동일한 표현으로 본다.

그리고 현행헌법의 ｢전문｣ 역시 유신헌법의 ｢전문｣을 이어 받아 또는 그 흔적으로서 “…… 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여”라는 표현을 담고 있는데, 그 구절 앞에 “…… 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 ……”라고 하여 ‘민주개혁’이라는 단어가 삽입되었지만, ‘자유민주적 기본질서’는 여전히 ‘조국의 평화적 통일’과 호응하고 있다. 마찬가지로 제6공화국 헌법에 신설된 “…… 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다”라는 제4조의 규정 역시 북한과의 통일을 위한 대화와 협상의 과정에서 야기될 수 있는 정치적 혼란은 물론 ‘통일 후의 정치체제를 둘러싼 이념적 논쟁과 혼란’을 염두에 두고, 통일을 추진하더라도 ‘자유민주주의’는 포기할 수 없다는 점을 못 박은 것이라 할 수 있다. 필자는 사회민주주의를 포함하는 넓은 의미의 자유민주주의 질서를 현실주의적 관점에서 수용하기 때문에 헌법의 이런 조항에 대해 반대하지는 않는다. 그러나 우리 헌법에서 ‘자유민주주의’의 동의어로서 나오는 ‘자유민주적 기본질서’는 북한을 의식한 대단히 방어적인, 그렇기 때문에 사실상 강한 반공주의와 반북의식을 내포하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

“자유민주적 기본질서라고 할 때 자유의 의미는 인민민주주의(공산주의)와 구별하려는 의미 이상이 있다고 보기는 어렵다”는 견해(계희열 2005, 298 각주 207) 역시 자유민주적 기본질서의 ‘배제성’에 주목한 해석이라 할 수 있다. 성낙인 교수 역시 우리 헌법이 수용하는 정치체제로서 자유민주주의는 “다원성을 부정하는 전체주의와 인민민주주의”라고 하면서 자유민주주의이 배제성에 주목하고 있다(성낙인 2008, 133). 우리 헌법 전문(全文)에서 ‘자유민주주의’라는 단어는 나오지 않는다.

한국 현대정치사에서 분단정부 수립 또는 6․25 전쟁 이후부터 민주화 이전까지 대부분의 기간 동안 자유민주주의는 적극적으로 실현되어야 할 ‘실질적 가치’라기보다는 북한의 위협으로부터 남한을 지켜야 한다고 선언할 때 동원되는 ‘명목적 가치’의 성격이 강했다. 그렇기 때문에 북한의 위협에 대비한 반공과 경제성장을 위해 자유민주주의적 가치가 상당히 희생될 수 있었던 것이다. 나아가 헌법상 정당조항의 존속 여부를 떠나 우리 헌정사에서 자유민주주의는 반북과 반공이라는 비수를 정치적 반대세력에게로 돌리는 다분히 선제공격적인 성격을 함축하고 있었다. 이런 사실은 한국 현대정치사에서 (민주화 이전의) 집권세력은 물론 우익 단체들이 항상 반공을 주장하는 동시에 실현되지도 않은 ‘자유’ 또는 ‘자유민주주의’ 수호를 외쳤다는 점, 민주화 이후에도 여전히 정치판에서 색깔논쟁(색깔공세)이 제기되며 ‘친북좌파’ 정권이라는 호칭이 운위되고 있다는 점에서 여실히 확인된다. ‘자유민주주의의 수호’라는 담론은 민주화 이전에는 실현을 위한 적극적 가치가 아니라 사상적으로 의심스러운 인사들 또는 정부에 반대하는 세력의 위협에 대처하려는 목적으로 행사된 공격적이고 적대적인 언술로 기능했으며, 민주화 이후에는 민주적 개혁정부에 반대하기 위한 언술로 작동해 왔던 것이다. 이런 의미에서 민주화 이전 한국정치에서 자유민주적 질서는 규범상 방어적 민주주의 개념에 입각한 것이라 할 수 있지만, 동시에 실현되지도 않은 자유민주적 질서를 방어하기 위해, 정치적 반대세력에게 선제공격을 가할 수 있는 매우 적대적인 담론으로 활용되었다. 그렇기 때문에 북한을 의식하고 있는 “조국의 평화적 통일” 또는 “평화적 통일정책”이라는 구절 뒤에 ‘민주적 기본질서’라고 해도 무방할 것을 반공적 의미를 암묵적으로 부가하기 위해 ‘자유민주적 기본질서’라는 말을 붙인 것이라 사료된다. 이런 사실은 ‘자유민주적 기본질서’의 내용은 “…… 모든 폭력적 지배와 자의적 지배, 반국가단체의 일인독재 내지 일당독재를 배제하고 ……”라는 헌법재판소의 해석에서도 확인된다(헌재 1990.4.2 선고, 89 헌가 113; 김철수 2006, 116 주1)에서 재인용). 나아가 ‘자유민주적 기본질서’의 강력한 반공주의적 성격은 민주화 이후 개정된 국가보안법의 조항들에서 “국가의 존립․안전이나 자유민주적 기본질서를 위태롭게 한다”는 구절이 반복해서 출현하는 것을 통해서도 여전히  지속되고 있다.

그렇다면 4․19 혁명 이후에 개정된 제2공화국 헌법에서 제13조 2항으로 정당조항이 신설되면서 ‘헌법의 민주적 기본질서’라는 용어가 나온 것은 어떻게 볼 것인가? 당시 정당조항의 신설배경에 관해 필자는 한 가지 의문이 있다. 즉 정당의 해산 기준으로 왜 우리 헌법에서는 반공적 성격이 더 강하고 또 서독 기본법에서도 채택하고 있는 ‘자유민주적 기본질서’라는 용어 대신 ‘민주적 기본질서’라는 용어를 사용했는가? 필자는 ‘자유민주적 기본질서’ 대신 ‘민주적 기본질서’라는 용어를 쓴 것은 민주적 기본질서가 자유민주주의와 사회민주주의의 공통개념으로서 민주주의의 최소한을 지시하기 때문에 정당의 목적이나 활동에서 허용범위가 넓어지는 효과를 의도했다고 본다. ‘자유민주적 기본질서’라는 용어는 사회민주주의와 구분되는 협소한 의미의 ‘자유민주주의’로 받아들여질 여지가 있으며, 이 경우 자유민주주의 헌정체제를 받아들이지만 사회주의로의 평화적 이행을 전제로 계획경제의 과감한 도입, 주요 생산수단의 국유화, 복지제도의 광범위한 시행 등을 통해 자유시장과 사유재산권을 크게 제한하는 정책을 추구하는 (서구 헌정체제에서는 허용되는) 사회민주주의적 정당이 ‘자유민주적 기본질서’에 위배되는 것으로 해산될 수 있었기 때문이다. 따라서 당시 정당조항은 최소한 자유민주주의는 물론 최대한 사회민주주의를 주장하는 정당까지 그 활동을 보장하겠다는 허용조항으로 해석되어야 한다. 한국헌법의 정당조항은 서독 기본법 등에 영향을 받아 방어적 민주주의 개념을 내포한 것이었지만, 한국 헌정사의 측면에서 볼 때에는 앞에서 언급한 자유민주주의처럼 선제공격적인 방어개념이 아니라 정당의 헌법적 보호 그리고 사회민주주의 정당까지 그 활동을 보장하려는 (당시의 강한 반공적 풍토를 고려할 때) 진취적인 허용규정의 성격이 강했다.

이러한 해석의 연장선상에서 필자는 정당조항의 입법취지를 ‘진보당’과 같은 반공적이면서도 사민주의적인 정당을 정부가 강제해산하는 것을 막기 위한 의도로 파악하고자 한다. 제2공화국에서 여당이 된 민주당이 제1공화국에서는 같은 야당이면서도 사실상 조봉암의 사형과 진보당의 강제 해산을 묵인했기 때문에 이는 다소 의외로 여겨질 수 있다. 그러나 필자는 4․19 혁명공간이 가져온 민족사적 진보성이 그런 진보적 조항의 명문화를 가능하게 했을 것이라고 추론한다. 4․19 혁명공간은 민주당으로 하여금 가능한 한 민주적 색채를 강조하도록 했다. 이는 과거 같은 야당으로서 조봉암과 진보당의 성장에 위협을 느끼고 조봉암의 사형과 진보당의 강제해산에 암묵적으로 협조한 사실에 대한 보상조치를 전향적으로 취하는 것이 오히려 이제 정권을 잡게 된(될) 민주당의 정치적 기반을 공고히 하는 데 도움이 된다는 인식을 낳게 했을 것이다. 이런 해석의 타당성은 제2공화국 당시에 출간된 헌법교과서에서도 어느 정도 확인된다. 한태연 교수는 1960년에 출간한 □신헌법□이라는 저서에서 신헌법에 신설된 정당조항에 대해 이탈리아 헌법과 서독의 본 기본법의 사례를 인용한 이후 정당의 자유를 단순히 언론․출판․집회․결사의 자유의 측면에서 인정하는 것이 아니라 “좀더 고차적으로 보장하려는 데에 그 정치적 의의가 있다”(한태연 1960, 53)고 평가한다. 곧 정당을 헌법재판소의 결정에 의해 해산하게 한 것은 정부의 일방적인 행정처분에 의해 정당을 불법화하고 해산하는 것을 방지하기 위한 것이라며, 과거 진보당의 해산의 경우가 바로 그런 사례라고 지적한다(한태연 1960, 54). 다시 말해 “후진국가에서 흔히 발견할 수 있는 정부에 의한 야당탄압을 방지”하기 위한 조항으로 해석하고 있는 것이다(한태연 1960, 54).

김철수, 홍성방  교수 역시 과거 정당조항의 신설취지를 진보당의 해산과 관련시켜 해석하고 있다(김철수 2001, 172; 홍성방 2008, 112).

나아가 필자의 이러한 해석은 제32조 2항의 규정, “국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민주주의원칙에 따라 법률로 정한다.”에 나오는 “민주주의원칙”을 이해하는 데도 도움이 되는 듯하다. ‘민주주의원칙’은 국민의 실업을 방임․방치할 법한 (시장경제에 바탕을 둔) ‘자유민주주의원칙’보다 훨씬 더 근로자에 우호적인 사회민주주의원칙을 포함할 것이라는 점에서 정당해산 조항의 ‘민주적 기본질서’처럼 포용적이고 진보적인 느낌을 준다.

아무튼 자유민주주의에 대한 현행 헌법조항과 헌법학계의 일반적 해석에서 필자가 발견한 것은 헌법에 규정된 또는 헌법이 추구하는 자유민주주의가 사회민주주의를 절대 배제하지 않고 오히려 사회적 법치국가, 사회복지주의, 사회적 시장경제주의, 사회국가원리, 실질적 법치주의, 사회적 기본권 등 사회민주주의 원리를 적극적으로 포용할 수 있는 많은 구절들로 충만해 있다는 사실과 그를 확인하는 헌법학자들의 해석들이며, 나아가 헌법재판소 역시 그에 합당한 판례를 적지 않게 내놓고 있다는 사실이다. 적어도 헌법, 헌법학계, 헌법재판소에서 자유민주주의가 방어적 차원에서 정부에 비판적인 정치세력이나 국민을 선제공격하는 무기로만 인식되지 않고 있다는 점은 매우 의미심장하다.

그러나 민주화 이후 한국 정치는 헌법학계의 추세에 필적하지 못하고 있다. 과거 권위주의 시절에 집권 보수세력이 자유민주주의를 규정한 헌법을 명목적 헌법으로 받드는 데 만족했듯이, 민주화 이후에 보수세력은 자유민주주의를 매우 협소하게 이해하면서 우리 헌법이 설정하고 있는 사회국가 원리의 실현을 시장경제와 법치주의의 논리를 내세우면서 반대하는 데 앞장서는 ‘역사적 지체현상’을 드러내고 있기 때문이다. 이에 대해서는 아래에서 민주주의와 자유주의의 긴장을 검토하면서 본격적으로 논하도록 하겠다.

Ⅳ. 민주주의와 자유주의의 충돌

민주화 이전의 한국정치에서는 권위주의가 자유민주주의를 압도했기 때문에, 자유주의와 민주주의의 충돌을 논할 수 있는 이념적 여건이 조성되지 않았던 반면, 민주화 이후의 한국정치에서는 복지정책의 도입 등 사회경제적 개혁과 관련하여 민주주의와 자유주의의 충돌이 예견되었다. 그러나 냉전 종언과 사회주의권의 붕괴에 수반된 세계사적 이념지형의 급격한 변형에 따라, 민주화 이후 한국 민주주의가 맞이한 것은 과거의 서구 민주국가들처럼 자유주의의 소극적․수세적 저항이 아니라 시장원리주의에 입각한 신자유주의의 적극적․공세적 저항이었다. 따라서 필자가 아래에서 한국적 맥락과 관련시켜 다루는 것은 주로 ‘민주주의’와 ‘신자유주의’의 충돌이라는 점을 미리 밝혀둔다.

1. 사회경제적 민주화의 장애물로서 (신)자유주의

영국의 사회학자인 마샬(T. H. Marshall)은 (영국을 중심으로 본) 서구의 민주주의 발전사를 시민권의 확장과 관련하여 3단계로 단순화시켜 고찰한 바 있다. 첫 번째 단계가 대략 18세기로서 시민권의 인권적 측면―예를 들어, 언론․사상․종교의 자유 등 기본적 인권의 보장―이 확보되는 국면이며, 두 번째 단계가 대략 19세기로서 시민권의 정치적 측면, 곧 참정권이 실현되는 국면이고, 세 번째 단계가 대략 20세기로서 복지국가가 출현하여 시민권의 사회경제적 측면이 보장되는 국면이다(Marshall 1965, 4장). 이 도식에 따르면, 서구의 민주주의 발전사에서는 자유주의의 기본적 인권보장과 참정권 확대를 통해 정치적 민주주의가 확보되고, 이후 사회민주주의 또는 복지국가 이념의 확산과 더불어 일정한 수준에서 사회경제적 민주주의가 실현되었다. 필자 역시 한국을 비롯한 비서구권 국가의 민주주의의 발전단계를 ‘권위주의 체제 → 민주주의로의 이행 → 민주주의의 정착(공고화) → 민주주의의 내포적 심화’로 구분한 적이 있다. 여기서 민주주의의 ‘내포적 심화’란 정치적(절차적) 민주주의가 실질적 차원에서 민주화되는 것, 곧 노동자․여성․(종교․인종․이념․문화 등의 면에서의) 소수집단․장애자․노인․청소년 등 주변화되고 소외된 모든 계층의 정치적 평등은 물론 실질적인 사회경제적 평등이 확보되고, 나아가 민주주의의 실천이 단순히 공식적인 정치 영역에만 한정되지 않고, 직장․기업․학교․병원․가족 등 통상 사적인 영역으로 간주되는 일상적인 삶의 영역으로 확산되는 것을 포함한다. 요컨대 내포적 심화는 (정치적 평등의 전제조건인) 사회경제적 평등을 상당한 수준에서 확보하고 참여민주주의를 확산시킴으로써 정치적 민주주의에서 민주주의의 핵심 개념인 ‘평등’과 ‘참여’(또는 적극적 자유)의 요소가 강화되는 것을 그 요체로 한다(강정인 1998, 69-72).

압축적 민주화를 경험해 온 한국의 경우에는 1987년 민주화 이후의 변화가 주로 시민권의 기본적 인권과 참정권이 명실상부하게 확보되는 과정이었으며, 이제 이와 더불어 한국 민주주의는 사회적 시민권 또는 민주주의의 내포적 심화를 달성해야 하는 단계에 진입해 있다고 판단된다. 그러나 1997년 금융위기를 극복하기 위해 본격적으로 도입된 신자유주의적 개혁은 이런 과제의 달성을 어렵게 하고 있다. 특히 민주주의의 내포적 심화에 해당하는 사회민주주의나 참여민주주의는 ‘시장에 대항하는 정치’ 또는 ‘시장의 전횡을 거부하는 민주주의’로서의 속성을 강하게 지니고 있는데, ‘큰 시장, 작은 정부’를 모토로 하면서 시장지상주의적 자유주의의 성향을 띤 신자유주의는 더욱 더 민주주의의 내포적 심화에 적대적이게 마련이다.

서구의 선진 민주국가들 역시 ‘두 국민 헤게모니 프로젝트’ 또는 ‘20 대 80의 사회’로 상징되는 전 지구적 신자유주의의 공세에 의해 지금까지 성취한 사회민주주의적 성과를 잠식당해 왔다. 그러나 한국은 사회경제적 불평등을 완화하려는 시도를 본격적으로 시작해보기도 전에 신자유주의의 거센 파고를 맞이했고, 상대적으로 진보적이었던 김대중-노무현 정부 역시 노동자 및 빈자를 위한 보상적인 분배정책을 제대로 수립․실천하지 못한 채 신자유주의적 개혁을 실시하도록 강요받았다. 신자유주의적 개혁은 자본의 자유로운 활동을 보장하기 위해 시장의 자율성을 최대화하고자 하는데, 국가주도 경제성장의 결과 왜곡된 시장이 제대로 개혁되지 못한 상황에서 이는 또 다른 부작용을 초래하고 있다. 김대중 정부 이후 추진된 일련의 경제 개혁이 왜곡된 시장의 합리성과 투명성을 제고시키는 데 일정한 기여를 한 점을 부정할 수 없다. 그러나 국가주도의 경제발전과정에서 형성된 재벌위주의 경제구조, 곧 불평등하고 비대칭적 경제적 구조가 상대적으로 평등하고 대칭적인 것으로 개혁되지 않은 상태에서 시장의 자율성 보장과 확대는 단지 사회경제적 불평등을 더욱 증폭․심화시키는 데 기여할 뿐이다(이광일 2003, 229). 그 결과 과거에 국제적인 냉전질서와 반공주의가 정치적 민주화의 걸림돌로 작용한 것처럼, 이제는 신자유주의적 세계경제질서와 이에 부응하는 신자유주의적 개혁이 한국 민주주의의 심화에 장애물로 작용하고 있다.

2. 민주화 이후 한국정치에서 민주주의와 자유주의의 충돌

최근 한국정치에서 ‘헌법 등대지기’라는 영광스러운 별명을 얻을 정도로 법의 지배를 관철하는 데 헌신해 온 이석연 변호사는 □월간조선□과의 인터뷰에서 우리 헌법과 자신이 추구하는 헌법가치로, ‘인간의 존엄과 가치’, ‘자유민주주의’, ‘시장경제’, ‘법치주의’(내지 적법절차)를 제시했다(이석연 2003). 그러나 그는 좁게는 자유주의와 민주주의 사이의 긴장과 충돌, 넓게는 법치주의․자유주의․시장경제와 인간의 존엄과 가치 및 민주주의 사이의 긴장을 심각하게 의식하지 않는 것 같다. 이석연 변호사는 우리 헌법상 보장된 민주주의를 최소한의 민주주의로 이해하여 자유주의의 틀 내에서 작동하는 민주주의로 상정한다: “시민운동도 헌법적 테두리에서, 시장경쟁과 자유주의 정신의 테두리에서 해야 한다”(이석연 2004, 534). 나아가 그는 대부분의 헌법학자들과 달리 “우리 헌법은 경제에 대한 국가의 조정을 최소화한 법리를 적용해 ‘자유시장경제원리’를 채택한다”고 주장하면서, “경제는 민주화의 대상이 아니다”라고 못을 박는다(이석연 2004, 533). 그러나 이석연 변호사의 입장에서처럼 민주주의를 최소한으로 정의할 때 민주주의는 자유주의의 부분집합으로서 양자의 충돌이 일어나지 않지만, 사회경제적 민주화와 참여민주주의를 민주주의의 핵심적 의제로 보는 입장에 따르면 민주주의와 자유주의의 충돌은 필연적이다.

여기서 법치주의는 민주주의에 보완적이기도 하고 갈등적이기도 하다. 그러나 이석연 변호사는 법치주의를 주로 적법절차로 이해함으로써, 실질적 법치주의가 아니라 형식적 법치주의 수준에서 해석하고 있는 듯하다.

물론 필자가 앞에서 자유민주주의와 사회민주주의를 구분할 실익을 부정하면서 검토했던 우리 헌법의 여러 조항들은, 이석연 변호사의 주장과 달리, 우리 헌법이 민주주의와 자유주의를 조화시키기 위해 고심하고 있다는 점을 보여준다.

역사적으로 영미의 민주주의에서 민주주의와 법의 지배의 충돌이라는 형태로 일어나는 갈등은 그 내용상 민주주의와 자유주의의 충돌을 머금고 있는 경우가 많았다. 대표적으로 미국의 루스벨트 대통령이 뉴딜정책을 실시하면서 의회에서 통과시켰던 많은 법들은 연방대법원에 의해 위헌판결을 받음으로써 무력화되었는데, 거기서 빚어진 다수의 지배와 법의 지배의 충돌은 그 내용상으로는 민주주의와 자유주의(특히 사유 재산권과 계약의 자유의 보장)의 충돌이었다(Freejohn and Pasquino 2003, 257).

한국정치에서도 김대중-노무현 정부에 들어와 민주주의와 자유주의의 본격적인 충돌이 발생하기 시작했다. 예를 들어, 2004년 10월 20일 열린우리당이 4대 개혁법안을 국회에 제출하자, 행정수도이전 위헌판결로 기세가 오른 한나라당과 보수우익단체들은 개혁법안의 위헌가능성을 주장하면서, 여당의 안대로 개혁법안이 통과되는 경우에는 위헌소송을 제기하겠다고 여당을 압박했다. 이런 대응은 의회의 다수를 차지한 여당이 수적 우세를 내세워 법안을 통과시킬 경우 헌법소원을 제기한다는 전략을 채택한 것으로서 민주주의와 법치주의의 충돌을 예고하는 것이었다. 당시 4대 법안은 ‘국가보안법 폐지안 및 형법 중 개정법률안’(이하 ‘국가보안법’), ‘정기간행물의 등록 등에 관한 개정법률안’(이하 ‘언론관계법’), ‘사립학교법 중 개정법률안’(이하 ‘사립학교법’), ‘진실규명과 화해를 위한 기본법안 및 일제강점하 친일반민족행위 진상규명에 관한 특별법’(이하 ‘과거사법’)이었다. 그런데 여당의 개혁법안은 처음부터 위헌논쟁에 말려들었다. 그러나 표현의 자유, 양심의 자유 등과 관련된 ‘국가보안법’의 폐지 문제는 마샬의 분류에 따르면 사실상 자유주의적 의제에 속하는 시민적 기본권의 문제에 속하기 때문에 굳이 민주주의와 자유주의의 충돌의 문제로 볼 필요가 없는 것이다. 한편 ‘언론관계법’과 ‘사립학교법’에 반대하는 의원들은 개정법이 재산권 보장을 규정한 헌법 제23조 1항(+제37조 2항)을 위배한다는 근거로 위헌논쟁을 제기했다. 이는 법치주의가 사유 재산권 등 자유주의적 가치를 옹호하기 위해 동원되었던 것이다.

이처럼 4대 개혁법안의 경우 열린우리당과 한나라당의 충돌이 형식적으로 다수의 지배라는 민주주의와 법의 지배의 충돌로 표면화되었지만, 그 일부는 사실상 내용면에서 민주주의와 자유주의의 충돌이었다. 물론 4대 개혁법안을 둘러싼 모든 공방이 민주주의와 자유주의의 충돌과 관련된 것은 아니지만, 사회경제적 개혁이나 복지확대를 추구하는 정책을 계약 및 시장의 자유와 사유재산권의 존중에 근거하여 필요하다면 헌법소원을 제기하겠다는 한나라당의 입장은, 열린우리당이 국회 내 다수를 활용하여 그런 정책과 입법을 추진할 경우 헌법재판소의 판결을 통해 자신들의 자유주의적 이념과 가치를 방어하겠다는 것이기 때문이다. 여기서 그러한 자유주의적 신념과 가치는 특히 ‘큰 시장, 작은 정부’라는 모토 하에서 가급적 모든 결정을 시장에 맡김으로써 정부의 역할을 축소시키겠다는 신자유주의에 의해 더욱 강화되었다.

신자유주의는 자본과 시장의 무제한의 자유를 옹호하는 시장지상주의적 자유주의로서, 우선적으로 돈에 의해 뒷받침되는 시장에서의 자유는 사실상 강한 자의 자유와 전횡을 표상한다. 신자유주의자들은 정부를 비효율성과 무능 그리고 자유의 제한과 억압의 상징으로 보며, 따라서 이들이 궁극적으로 실현하고자 하는 것은 ‘최소한의 정치가 최고의 정치’라는 표어, 나아가 ‘정치의 소멸’이다. 그러나 민주적 정부를 지지하는 세력들에게 정부는 다수의 지배, 공공성의 상징인 것이다. 따라서 사유재산의 존중과 자유시장을 명분으로 사회적․정치적으로 중요한 사안을 개인의 자유와 자유방임적 시장에 맡기는 것은 민주적 통제를 포기하고, 공적인 사안을 강한 자의 전횡과 시장의 횡포에 맡기는 것이다. 다시 말해 공기업을 민영화하는 것, 국민건강을 담보하는 의료보험 등 각종 복지제도나 공공서비스를 민영화하거나 시장화하는 것은, 그것이 사회적 약자의 보호를 위한 공공적 규제장치를 수반하지 않는 한, 자본과 시장의 자유를 극대화함으로써 민주적 통제의 영역을 포기하거나 축소하는 것이기 때문에 반민주적이 된다. 이처럼 오늘날 한국사회에 횡행하는 신자유주의는 공공성이 높은 수많은 의제들을 사사화(privatization: 사유화, 민영화)하거나 시장화하여 공적 영역의 밖에 둠으로써, 곧 시장과 자본 그리고 개인들의 사적 결정에 맡기고 민주적 토론과 결정의 대상 밖에 설정함으로써, 민주주의의 범위를 극도로 제약하고 위축시키려고 시도하고 있다.

우리 정치학계에서는 ‘프라이비타이제이션’(privatization)을 ‘사유화’ 또는 ‘사인화’로 번역하는 경향이 있는데 좀더 정확한 번역어는 사사화(私事化; ‘사사로운 일로 만든다’; 이로 인해 정치학에서는 부패의 의미도 함축한다)가 합당하다. 경제학에서 프라이비타이제이션은 국영기업의 ‘민영화’, 국유화에 대응하는 개념일 경우 ‘사유화’로 번역되는 등 다양하게 번역되고 있다. 경제학에서 프라이비타이제이션은 긍정적인 언어로, 정치학에서는 부정적인 언어로 사용되는데, 이런 사실 역시 민주주의와 자유주의(시장의 자유, 자본주의 등)의 갈등관계를 시사하고 있다. 이와 달리 정치학에서 ‘정치화’(politicization)는 민주주의의 도래와 함께 긍정적으로 사용된다. 정치화는 일반 국민이나 국민의 대표자 또는 공직자들이 사적인 또는 사회적인 갈등을 정치화(정치쟁점화, 정치문제화)시켜 갈등을 정치적 언어(시민의 권리와 의무, 공공선과 정의, 자유와 평등 등)로 표현하고, 공적 영역에서 여러 가지 정치적 대안들을 심의․숙고하면서 정치적 해결을 강구하는 것이다. 예를 들어 우리가 ‘여대생 취업문제, 직장에서의 성희롱 문제를 정치(문제)화하겠다’고 했을 때, 이는 이 문제를 사적인 영역에 국한된 개인의 자유와 책임의 문제, 시장의 자유에 맡겨야 하는 문제로 방치하지 않고, 공적인 영역에서 의제화하고 공적인 정책과 입법을 통해 해결책을 마련하여 집행하겠다는 말이며, 이로 인해 그 문제가 사적인 또는 시장의 영역에서 민주적 결정, 다수의 결정이라는 공공의 통제로 이전하는 것을 뜻한다.

서구의 역사를 보더라도, 보통선거권이 보장된 이후 다수의 지배로 인해 이제 기득권을 수호하기가 어렵게 된 자유주의 세력은 정치적 의제설정권을 선점함으로써 다수의 지배가 관철되는 민주적 영역을 축소하고자 했다. 물론 이 과정에서 자유주의적 기본권(인권)을 ‘다수의 지배’에 의해서도 침해하지 못하게 한 것은 커다란 수확으로서 자유민주주의 또는 입헌민주주의의 귀중한 성취였다. 그러나 자유주의는 또한 사유재산에 기반한 개인의 자유로운 활동과 자유로운 시장의 결정에 방임되는 영역을 확대함으로써 민주적 결정의 범위를 축소하고자 했다. 그리하여 오늘날 시장지상주의적 신자유주의는 고전적인 야경국가관으로 돌아가 국제정치 영역, 국가안보나 치안유지를 제외한 거의 모든 영역에서 비효율성이나 부패를 이유로 정부의 개입을 축소하고 개인과 시장의 자유에 내맡길 것을 주장한다. 이와 달리 민주주의는 어느 것이 개인의 자유로운 활동과 자유로운 시장의 결정에 맡겨져야 하는지는 민주적 다수가 결정해야 한다는 입장을 취한다.

따라서 자유민주주의를 채택하고 있는 우리 헌법에서도 국민의 기본권의 본질적 내용의 침해를 민주주의의 이름으로 정당화할 수 없다.

민주주의와 자유주의와 충돌은, 자유민주주의가 주로 영국과 미국의 산물이듯이, 영미식 민주주의에 전형적이고 현저한 것이다. 민주화가 영국이나 미국보다 늦게 시작된 유럽 대륙에서는 민주주의와 자유주의의 충돌이 영미처럼 두드러지지 않았다. 프랑스의 경우에는 국가와 공동체의 연대성, 애국주의, 시민의 참여를 중시하는 공화주의가 중심적 이데올로기로서 민주화를 선도했고, 또 사회주의(적 공화주의)가 정치에 적극적으로 참여했기 때문에, 자유주의(적 공화주의)의 위력이 약했고, 따라서 복지와 분배를 확대하는 정책에 대해 자유주의가 영국이나 미국처럼 강력한 반대를 제기하지 않았다. 또한 독일에서도 비스마르크가 일찍이 1880년대부터 사회주의자들을 탄압하면서 권위주의적인 온정주의 전통에서 비롯된 보수주의적 정책의 일환으로 사회보장정책을 선진적으로 도입했으며, 당시 세력이 약했던 자유주의자의 반대는 쉽게 무력화되었다. 전반적으로 볼 때, 2차대전 이후에도 공산당, 사회민주당, 노동조합 등 사회주의 세력이 상당한 정치적 지분을 확보하고 있던 유럽대륙의 민주국가에서 자유주의는 분배와 복지 정책을 사유재산의 존중과 법의 지배를 주장하면서 효과적으로 무력화시킬 수 없었다. 이와 달리 정부의 간섭과 개입에 강하게 저항하는 개인주의적․자유방임주의적 자유주의의 전통이 강한 영국과 미국에서는 사회보장제도의 도입을 자유주의 세력이 강력하게 반대했다. 이런 역사적 전통의 차이 때문에 신자유주의가 득세한 이후에도 (신자유주의의 진원지인) 영국과 미국에서는 복지제도가 신속하게 후퇴하고 해체된 반면, 프랑스․독일․이탈리아 등 사회민주주의의 전통이 강한 국가에서는, 비록 전 세계적인 신자유주의 압력에 점차 굴복하고 있기는 있지만, 여전히 사회복지제도의 감축이 점진적으로 진행되고 있다.

한국의 경우에는 전통시대부터 권위주의 시대에 이르기까지 연고주의, 집단주의가 강하게 자리 잡고 있고 개인주의적 자유주의의 전통이 미약하기 때문에 시장지상주의적 자유주의의 정착은 쉽지 않았다고 할 수 있다. 하지만 1997년 금융위기 이후 진행된 구조조정정책으로 인해 노동의 유연성 확보를 포함한 신자유주의적 개혁이 강요되었고, 시장지상주의적인 자유주의의 최대 수혜자로 떠오른 대기업을 중심으로 하는 세력들이 신자유주의를 적극적으로 전개해 왔다. 그리하여 전경련과 긴밀한 관련을 맺고 있는 자유기업센터와 자유기업원, 한국 하예크 소사이어티 및 미국식 경제학의 세례를 받은 경제학자들이 신자유주의의 복음을 전파하는 데 앞장서 왔다. 한국정치의 이념적 지형에서 이들은 상대적으로 막강한 자금․조직․지식․언론을 동원하여 신자유주의 교리를 설파할 수 있었던 데 반해, 이를 저지할 수 있는 사회민주주의세력은 모든 면에서 매우 취약했기 때문에, 이제 시장과 자본의 자유는 ‘선진화’라는 담론과 함께 공공재로서의 성격을 우선적으로 부여받게 되었고, 시장의 무제한한 자유에 반대하고 정부의 개입을 통해 분배와 복지를 추구하는 정책은 ‘불온한 좌파’라는 딱지를 부여받게 되었다. 과거에는 사회주의를 지향하는 급진세력을 좌파라고 불렀는데, 이제 시장의 무제한한 자유에 반대하는 모든 세력을 좌파라 부름으로써, ‘불온하다’는 모호한 딱지는 시장의 무한자유에 발맞추어 좌파의 외연 역시 무한 확장되고 있음을 보여준다. 이들은 더 이상 우리 헌법이 허용하고 인정하는 민주세력으로 여겨지지 못하고 뉴라이트와 이석연식의 ‘자유민주주의의 수호’를 위해 선제공격이 가해져야 할 잠재적 대상인 ‘불온한 좌파’가 되었다. 반대로, ‘진정한 좌파’는 물론 민주적 개혁세력에게 시장의 무한자유를 옹호하는 ‘자유민주주의’는 과거 권위주의 시대처럼 다시 한 번 ‘가까이 하기에는 너무나 먼 당신’으로 비쳐지게 되었다.

다만 보수주의의 다른 요소인 ‘단일민족’이라는 보수적 민족주의의 신화와 ‘국리민복’이라는 유교적인 위민사상의 전통 때문에 한국사회에서 시장지상주의자들이 원하는 만큼 신자유주의가 계속 위세를 떨칠 수 있는지는 의문이다.

Ⅴ. 글을 마치며: 한국 자유민주주의의 위기?

종래 한국정치에서 보수주의는 국가권력을 장악한 집권세력의 지배이데올로기였다. 그러나 개혁적인 김대중-노무현 정부에 들어와 집권세력의 교체가 상당한 수준에서 이루어지면서, 집권 보수세력은 정국의 주도권을 상실하게 되었다. 이에 따라, 과거 집권세력의 비호 하에서 안주하고 있던 시민사회의 보수세력과 보수언론은 보수행동주의, 뉴라이트 운동 및 포퓰리즘 담론공세를 통해 조직적․이념적으로 보수세력을 결집․동원하여 시장경제와 자유민주주의의 옹호를 명분으로 내세우면서, (이전 정권에 비해 상대적으로) 민주주의의 내포적 심화를 지향하며 복지와 분배를 강조하고 시민의 정치참여를 활성화하고자 한 김대중-노무현 정부를 ‘친북좌파’ 정권 또는 ‘포퓰리즘’(=중우정치) 정권으로 매도하며 맹공을 퍼부었다.

특히 2004년 11월 창립되어 그 후 범보수진영의 결집과 연대를 상징하는 뉴라이트 운동의 기폭제가 된 ‘자유주의연대’는 그 ‘창립선언문’에서 자유민주주의와 시장경제의 수호를 주장하면서, 노무현 정부를 “낡은 이념과 대중선동형 포퓰리즘”에 몰입하고 있는 “수구좌파” 또는 “친북좌파”로 몰아붙였다. 그리고 대안으로 신자유주의의 모토인 ‘작은 정부와 큰 시장’을 내세웠다. 여기서 친북이란 노무현 정부가 (북한 인민에게 유례없는 인권탄압을 자행하는) 김정일 독재정권을 상대로 북한의 인권문제에는 침묵하면서 화해와 협력을 추구하는 정책을 취하는 것을 비판하기 위한 호칭이었지만, 동시에 노무현 정부에 포진해 있는 일부 386세대들이 과거 운동권 시절에 주체사상을 신봉한 이른바 ‘주사파’였다는 과거의 행적과 대북정책을 연관시켜 대중의 불안감을 선동하는 색깔공세를 내포하고 있었다. 앞에서도 언급한 것처럼, ‘좌파’란 노무현 정부가 성장보다는 분배와 복지, 경쟁보다는 평등을 중시함으로써 시장경제를 부정하는 ‘좌파’적 정책을 추진한다는 점을 지칭하는 것이었다.

그런데 서구 민주주의에서는 좌파가 정당성을 가지는 개념인데 반해, 앞에서 헌법 조문과 국가보안법상의 ‘자유민주적 기본질서’를 논할 때, 그리고 이석연식의 자유민주주의를 검토하면서 언급했듯이, 민주화 이후 한국정치에서도 좌파는 여전히 정치적 박해를 정당화하는 불온한 개념으로 남아 있다. 이처럼 좌파 개념이 지닌 선제적인(preemptive) 부정적 효과 때문에, 이제 한국정치에서는 신자유주의에 맞서 시장에 대한 정부의 개입을 옹호하는 입장, 다시 말해 민주주의의 내포적 심화를 추진하는 세력은, 그 정도를 불문하고 또 그 목적과 이유의 정당성을 고려할 필요도 없이, 과거의 ‘빨갱이’처럼 불온시되고 배척되는 담론효과의 희생양이 된다. 이 점에서 뉴라이트의 좌파 개념은 다분히 의도적으로 설정되었다.

그리고 이런 담론효과에 압도된 나머지, 심지어 한국의 진보진영마저 시장의 자유를 주장하는 뉴라이트에 맞서 ‘시장에 대한 정부의 개입’이라는 전통적 용어로 맞서는 대신 ‘시장’ 대 ‘공공성’이라는 우회적 이분법을 사용하여 맞서고 있다. 다시 말해, ‘시장의 자유’라는 무소불위의 신에 맞서 ‘신의 섭리에 대한 인간의 간섭’, 곧 ‘시장에 대한 정부의 개입’을 감히 주장하지 못하고 ‘시장자유 대 공공성 강화’라는 우회로를 사용해야 하는 처지에 내몰리게 되었다.

보수세력이 보수행동주의와 뉴라이트 운동을 통해 김대중-노무현 개혁정부를 ‘친북좌파’ 정권으로 몰아붙이는 한편, 보수 언론과 지식인들은 개혁정부를 ‘포퓰리즘’(populism)이라는 담론 공세를 통해 압박했다. 포퓰리즘에 대한 비판은 노무현 정부에 들어와서 더욱 강화되었는데, “보수적 지식인들은 노무현 대통령이 사상 최초의 ‘온라인 대통령’이라는 점과 참여정부가 인터넷 여론을 매우 중시한다는 점에 주목하여 ‘인터넷 포퓰리즘’ 또는 ‘디지털 포퓰리즘’이라는 새로운 형태의 이데올로기적 담론”을 전개했다(이원태 2006, 95).

‘친북좌파’라는 담론공세가 일반 국민으로부터 개혁정부를 고립시키려는 공세였다면, ‘포퓰리즘’이라는 담론공세는 개혁정부는 물론 이를 지지하는 국민들을 싸잡아서 ‘인기영합주의’의 산물로, 민주주의의 타락된 형태인 ‘중우(衆愚)정치’의 표본으로 몰아세우는 담론 전략이었다. 곧 포퓰리즘 담론을 통해 보수세력은 노무현 정부가 제도권 정치, 특히 의회정치를 우회하여 국민에게 직접 호소하고 국민을 동원함으로써 자신들의 정치개혁을 정당화하고, 경제정책에 대한 지지를 이끌어낸다고 비판했다. 그런 과정 속에서 보수언론은 ‘포퓰리즘 = 다수의 지배 = 중우정치’라는 공식을 이끌어 내었다(홍윤기 2006, 22). 나아가 포퓰리즘에 대한 보수진영의 공격은 (앞에서 논한 것처럼, 자유민주주의의 주적으로 설정된) ‘인민민주주의,’ ‘민중민주주의’ 등의 용어를 섞어 사용함으로써 김대중-노무현 정부가 이념적으로 자유주의와 시장경제에 적대적인 좌파정부라는 색깔논쟁을 머금고 있기도 했다.

본래 포퓰리즘이라는 개념은 ‘대중영합주의’와는 차이가 있는 개념인데, 보수언론의 경우에는 ‘대중영합주의’라는 단어를 병기함으로써, 라틴아메리카 포퓰리즘의 역사적 경험과 기억 속에서 포퓰리즘 정권의 ‘중하층 계급에 대한 분배위주의 정책으로 인한 경제실정’을 선택적으로 추려내어 ‘대중영합주의’ 또는 ‘대중선동정치’와 연관시켰다.

그러나 이 과정에서 보수진영의 정치적 방어선이 자유민주주의라는 점은 민주화 이후 변화된 한국정치의 이념적 지형을 반영하고 있다는 점에서 주목할 만하다. 첫째, 보수진영은 이제 과거처럼 경제발전의 필요성에 따라 권위주의를 옹호하고 자유민주주의를 비판하는 것이 아니라 자유민주주의의 ‘수호’라는 차원에서 포퓰리즘을 비판하는 논변을 구사했다. 둘째, 보수진영의 이런 비판에는 한국 민주주의가 이제 거의 완성된 것이나 다름없는 적정 수준에 도달했기 때문에 더 이상의 추가적 민주화는 필요하지 않으며, 따라서 김대중-노무현 정부가 추구하는 ‘더 많은’ 민주주의의 추구는 다만 민주주의의 타락된 형태인 중우정치나 포퓰리즘에 불과하다는 논리가 함축되어 있다. 이처럼 보수진영은 사회경제적 평등의 강화를 추구하는 분배와 복지에 반대하면서 시장과 사유재산의 자유를 주장하고, 시민의 정치참여의 활성화를 반대하면서 슘페터가 주장한 바 있는 엘리트주의적(대의제적) 민주주의를 옹호하고 있다. 그러나 이들이 옹호하는 자유민주주의가 우리 헌법이 담아낼 수 있는 자유민주주의의 ‘최소한’이고 이들이 옹호하는 시장의 자유가 우리 헌법이 규정하는 사회국가의 원리를 심각하게 위협하고 있다는 점은 분명하다. 특히 서구와 달리 복지와 분배 정책이 미비한 신생 민주국가인 한국의 경우 이들이 옹호하는 최소주의적 자유민주주의가 경제영역에서 자유와 시장경제에 대한 강조를 통해 사회적 약자의 경제적 지위를 더욱 악화시킴으로써 사회적 양극화를 심화시킨다면, 신자유주의의 격랑 속에서 ‘한국호’의 운명은 매우 위태롭기 짝이 없다. 바야흐로 이러한 입장을 취하는 보수세력이 결집하여 21세기의 망망대해에서 ‘선진한국’의 깃발을 꼽고 ‘이명박’을 선장으로 세워 한국호를 운항하고 있는 것이다.

한국정치에서 포퓰리즘 논의는 한국과 맥락이 다르지만 1970년대 중반 서구의 신보수주의자들이 제기한 바 있는 ‘민주주의의 위기’ 논쟁과 유사한 면이 있다. 미국의 경우 1960년대 중반부터 민권운동, 반전운동, 신좌파운동 등 운동의 정치가 활성화되어 주류 사회와 보수적인 정계를 압박했다. 하지만 정치적 분위기가 반전하여 1970년대 중반에 이르러 운동의 정치가 퇴조하고 미국정치가 일상적인 평온을 되찾게 됨에 따라, 신보수주의자들은―예컨대 삼각위원회(Trilateral Commission)의 학자들은―1960년대의 정치를 ‘민주주의의 과잉’(excesses in democracy)이라 규정하면서 ‘민주주의의 위기’를 진단했다. 그리하여 프랑스의 크로지에(M. Crozier), 미국의 헌팅턴(Samuel P. Huntington) 및 일본의 와타누키(J. Watanuki)에 의해 대표되는 삼각위원회 학자들은 자신들의 공저인 □민주주의의 위기(The Crisis of Democracy)□(1975)에서 ‘민주주의의 절제’(moderation in democracy)를 촉구했다. 그들이 보기에 뉴레프트 등 운동의 정치는 대의민주제를 우회하여 데모․시위 등 직접행동을 통해 (권력과 부의 근본적인 재분배 없이는 충족될 수 없는) 근본적인 개혁을 요구했기 때문이다(강정인 1998, 19-20). 오늘날 민주주의는 일종의 보편적인 정치종교로서 긍정적인 의미로 사용되기 때문에 서구의 신보수주의자들 역시 민주주의를 공개적으로나 정면으로 공격하지 않고, 대신 ‘민주주의의 위기’ 또는 ‘통치가능성의 위기’(the crisis of governability), ‘민주주의의 과잉’ 등의 표현을 통해 ‘보다 많은’ 민주주의의 요구에 대한 자신들의 불만을 우회적으로 표현해 왔다.

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